聚焦依法治教：以法治思维推进教育治理现代化

　　学习贯彻十八届四中全会精神聚焦依法治教· 特别报道②

以法治思维推进教育治理现代化

    访谈嘉宾：秦惠民 中国人民大学教育学院院长；王敬波 中国政法大学法治政府研究院副院长、教育法研究中心主任

　　党的十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进“依法治国”，审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措。

　　这对于当前深化教育领域的综合改革、推进教育治理体系与治理能力现代化有何意义？全面推进依法治教工作存在哪些难点？日前，记者采访了中国人民大学教育学院院长秦惠民，以及中国政法大学法治政府研究院副院长、教育法研究中心主任王敬波，对依法治教中的核心问题进行了六个追问，从宏观到微观来透析这一话题。

　　法治是现代治理体系的本质特征，是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要标志。

　　法治对推进教育改革与发展意义何在？

　　记者：党的十八届四中全会提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这对于当前的教育改革发展，特别是教育治理体系和治理能力现代化有何意义？

　　秦惠民：法治是现代治理体系的本质特征，法治是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要标志。国家教育行政机关必须依法治教，实现教育工作的法治化，主要是指国家教育行政机关权力的行使必须依据宪法和法律的授权进行，依法推进教育的改革和发展，实现宪法和法律所设定的教育发展和改革目标；要坚持依法行政，行政决策和管理措施都要于法有据，摒弃和改变以往那种“黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头”的非法治思维和非法治方式，以法治思维和法治方式推进教育的改革与发展，实现教育治理体系和治理能力的现代化。

　　王敬波：教育是重要的民生事务，当前我国的教育改革正进入深水区。比如，人口流动带来教育格局变化、留守儿童教育权利亟待保障、高考制度改革等牵涉社会不同群体的利益，要平衡这些利益，就必须更好地发挥法治在教育改革中的引导和规范作用。因此，法治对于教育改革发展无疑具有十分重要的意义。

　　首先，深化教育改革需要法治保障。《决定》要求实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。教育改革关系千家万户，必须要把握好改革和法治之间的关系，重大改革需要于法有据。

　　其次，促进基本教育公共服务体系建设，政府需要依法全面履行教育职责。教育管理体制改革必然要求教育行政部门要改变依赖行政命令的管理手段，拓展行政指导、第三方评估等多种方式的综合运用。当然，不同的管理方式都要求法律依据，须坚持法定职责必须为、法无授权不可为。

　　再其次，建立现代学校制度，需要法治引航。建设现代学校制度是构建中国特色社会主义现代教育体系的组成部分。进一步明确政府、学校、家长、学生等不同主体在教育法律关系中的权力或权利、职责或义务，则是建立现代学校制度的前提和基础，也是教育治理现代化的法律基础。这些都需要通过法治来保驾护航。

　　完善教育法制体系还需做什么？

　　记者：改革开放以来，我国的教育法制体系不断完善。但是，在教育领域改革不断深化、民众法治意识日益提高的当下，教育法律法规过于笼统、略显滞后，基层实践无法可依等问题依然较为突出，教育法律法规的需求与供给之间存在较大缺口。在完善教育法制体系方面，您认为目前较为紧迫的或者说是需要大力推进的工作有哪些？

　　秦惠民：改革开放以来，我国的教育法律制度从无到有，已初步形成教育法律体系。但从整体上看，教育法制建设还不能完全适应国家整体法治推进和教育改革发展的步伐和需要，不仅从完备教育法律体系的角度看还需要增加教育法律的数量，制定一些新法，而且，从提高教育法律质量的角度，也需要对已有的一些教育法律进行必要的修订，以提高教育法律的科学性、适应性、针对性和可操作性，从而提高教育法律的可诉性。

　　立法方面较为紧迫的情况，是新的教育立法和已有教育法律的修订都进展缓慢，难以满足教育治理体系和治理能力现代化的基本要求，完成教育规划纲要提出的“六修五立”任务，还需要做出艰苦努力，还有很多复杂的工作要做。此外，教育立法工作中应特别注意和重视四中全会《决定》中提到的“立法工作中部门化倾向”问题，不能因部门利益影响和制约法制建设，需要大力推进教育立法工作和已有法律的有效实施。

　　王敬波：对于这个问题，《决定》已经明确提出，依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。目前需要大力推进的工作，我认为主要有以下几个方面：

　　首先，教育领域仍然存在法律空白，需要完善。现行的教育领域法律法规体系是按照教育层次设置的，缺少按照组织机构进行的立法，例如《学校法》。学校是国家教育权的具体履行者，其权力或者权利、职责或者义务分散于不同的法律制度中，相互不协调。还有，国家考试关系教育公平，也是社会矛盾多发领域，需要制定一部统一的《考试法》，以充分保障考试公平。

　　其次，需要提升教育规章层级，《决定》要求行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。目前，高校招生、管理等行为所调整的是教育资源配置、受教育权等重要权益，但是，其基本依据都是教育行政机关的规章或者规范性文件，层级过低。

　　此外，从传统上看，教育系统比较重视事前管理，如行政许可，但是对事中监管和事后惩处等重视不足，行政处罚、行政强制等执法手段应用较少。行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。教育行政机关需要转变观念，强化行政执法，加强教育执法制度和队伍建设，维护教育秩序，树立教育法律权威。

　　如何厘清政府与学校的权限？

　　记者：党的十八届四中全会提出，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。作为教育法治建设的重要环节，在推进依法治教进程中，您认为应该如何划分教育行政管理部门与学校的权限，教育治理“简政放权”的重点领域在哪里？

　　秦惠民：推行法治，就是要把权力装进制度的笼子。对于权力行使，法无授权即禁止。在学校与教育行政部门的关系中，学校是权利的主体和行政相对方。因此，为了有效和最大限度地保障学校的自主办学权利和约束政府权力的行使，政府教育行政部门必须依法履行职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，不得法外设定权力。在推进依法治教和“简政放权”进程中，义务教育学校和高等学校因教育性质、法律地位和政府责任的差异应依法区别对待。高等教育治理“简政放权”的重点领域应是教育法和高等教育法所规定的高等学校自主办学权。过去的主要问题，是政府对高校在教育法上的办学权利，例如学科、教学、人才培养的过程和方式等管得太多。对高等学校的办学权利少管或不管，应成为高等教育治理“简政放权”的重点。

　　王敬波：教育改革的重点是现代学校制度建设，而改革教育管理方式则是前提。传统的行政命令式的管理方式已经不适应现代教育发展需要，需要进一步转变观念，由行政管理转变为共同治理，综合运用行政监管、行政指导、行政协议、第三方评估等多种方式。各个学校的发展目标应该由学校在经过科学、民主论证后确定，减少行政干预，发挥学校特色，避免千校一面。教育行政管理部门应赋予学校在教育、教学、科研等事务上更多的自主权利。此外，学校还应当在财政经费使用上享有更多自主权，以提高经费使用效益，政府则通过绩效考核决定财政经费投入。

　　推进教育领域公开公平公正难点何在？

　　记者：公开透明是法治的固有内涵之一。党的十八届四中全会也提出，全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。在招生、经费使用等教育信息已经成为人们关注焦点的背景下，在教育领域全面贯彻公开透明原则的意义和难点何在？

　　秦惠民：公开、公平、公正是相互联系的，很多情况下，公开是公平和公正的前提和基础。在教育领域贯彻公开原则，全面推进政务公开，对于保障和维护与之利益相关者的合法权益以及公民的知情权，推进和维护教育领域的公平和公正，十分重要。很多国家教育行政机关的报表数据、统计资料和大学的基本信息，在网上都是可以查到的。但是，我国目前在这方面还有欠缺，这既不利于社会公众实现知情权和履行监督权，也给研究者带来了资料和数据获取的困难。就目前而言，这些信息不能公开的原因和难点可能是多方面的，但应该都是可以解决的。

　　王敬波：教育属于社会公益事业，也是《决定》提出需要重点推进信息公开的领域，尤其是高校信息公开，更是重中之重。现代大学制度的基本特征是大学自治、民主管理、社会参与。高校信息公开是厘清政府和高校的关系、实现大学民主治理、鼓励社会参与高等教育的必由之路，也是中国大学走向国际化的表征之一。《政府信息公开条例》和《高校信息公开办法》虽然为高校信息公开提供了法律依据，但是高校信息公开的实践尚处于起步阶段。应当进一步明晰高校信息公开的法理基础，界定高校信息的属性、高校信息公开的原则、高校信息公开的范围，这些不仅有助于全面推进高校信息公开，而且可以从学术自由、大学内部治理、大学与政府社会的关系等维度阐释高校信息公开与现代大学制度之间的内在逻辑关系。让阳光照进象牙塔，实现依法治校，是建立现代大学制度的一把钥匙。迈向国际化的中国大学必然是走在阳光下的。

　　如何通过章程建设推进依法办学？

　　记者：2012年，教育部出台了《全面推进依法治校实施纲要》，其中提到要加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系。您对章程在学校依法办学中的作用以及如何充分地发挥这些作用有何看法？

　　秦惠民：高等学校作为一种社会组织，其设立与运行都必须遵循法治原则，符合宪法和法律的规定。大学依据法律的规定制定章程，健全学校依法办学自主管理的制度体系，通过制定和实施章程实现依法治校，符合法治思维和法治方式。但章程在学校依法办学中的作用以及如何充分地发挥这些作用，关键是要看章程的制定过程和章程实际内容的有用程度。

　　首先，制定章程是一个在高等学校践行民主与法治的过程，在章程制定过程中，应充分发扬民主，使章程的制定成为高等学校中的一次重要的民主实践。

　　写在章程上的权利，不应仅仅是起草小组和个别专家参与的产物，它们应该是大学的各利益相关主体权利主张和利益博弈的结果。民主与法治要求各相关主体利益的充分表达、平等博弈以及在此基础上实现平衡。

　　其次，通过章程来规范和约束权力是大学章程所要实现的重要价值之一。因此，衡量大学章程是否体现法治原则的一个重要尺度，就是看章程是否能够规范和约束权力，是否能够实现对权力的优化配置和有效约束。倘若权力的行使者对章程的内容不以为然，章程对权力的行使并不产生实质性的影响，那么，章程制定的实际意义势必大打折扣，流于形式，甚至成为“无用之物”。

　　再其次，完善法人治理结构应是高等学校章程建设核心性的重要任务。大学的学院在大学的治理中应处于什么样的地位和发挥何种作用？大学和学院的权力责任应如何划分？学院与大学校部机关的职能机构是何种关系？这些应成为大学章程的核心内容。

　　最后，章程也是政府对高等学校整体办学实施管理和进行评价的重要依据，同时还应适应法治社会司法审查的需要，成为司法在裁判学校纠纷时重要的参照性依据。

　　王敬波：《决定》提出，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。学校章程在校内规则体系中处于龙头地位，也是学校内部治理的“宪法”，是学校自主办学、民主治理的根本法。作为学校内部管理的主要规则，学校规章制度体系目前存在的主要问题，一是校内规则和国家法律之间存在冲突或者违背法律基本原则，需要进行调整，例如，有的学校每年在评聘职称前修改文件，违背“法不溯及既往”的规则；二是校内规则政出多门，校规之间相互冲突，没有及时清理，相互之间交叉、打架，师生无所适从，造成校内管理混乱。学校应建立“统一登记、统一编号、统一发布”机制，定期清理校规，及时进行废、改、立。在学校网站建立校规发布平台或者栏目，未经公开的校规，不得作为学校做决定的依据。

　　法治教育如何纳入课程体系？

　　记者：党的十八届四中全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。要推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。一些地方和学校也已经开始探索把法治教育纳入教学计划，对此，您有什么看法和建议？

　　秦惠民：法治精神、法治观念是法治被拥护和信仰的道德基石，强烈而深厚的法治意识是良好法律制度得以实施的内在动力、精神要素和文化基础。法治尊严和良好的法治秩序，很大程度上取决于人们的守法意识、护法精神、法治文化素养以及对于法律程序价值的理解和尊重。违法羞耻感是社会道德评价的反映，它体现了法治与道德的互动，体现了良好守法风气对道德评价的积极影响和作用。青年学生内心缺少对于法制规则的应有敬畏，仅靠道德诚信教育所形成的软性约束是不够的。法治教育，不仅可以让青年学生知法懂法，树立法治理念和法律意识，还可以使他们能够长期浸润在崇尚法治的文化氛围里，培养并形成自觉、理性的遵纪守法和护法精神，以及对于法治的坚定信念。在深入开展法治宣传教育、推动全社会树立法治意识的过程中，把法治教育纳入高校、中小学教学计划，使法治教育课程成为德育课和思想政治教育的重要内容，我认为很有必要。

　　王敬波：青少年法治教育一直是历年普法活动的重点。经过多年的普法活动，青少年法治教育的政策体系初步形成，开辟了学科教学、专题教育、课外活动、个别辅导、家校结合等多种形式的法制教育途径。但是我们还应当看到，青少年法治教育也存在不少问题，比如，对法治教育的认识不足，法治教育的目标不明确，现行的法治教育更多停留在法律知识的传播上，忽视对青少年法治意识和信仰的养成教育；定位不清晰，法治教育与思想品德教育、安全教育、反腐败教育之间的关系没有厘清；法治教育队伍缺乏规范化管理，专业师资缺乏；缺乏分年龄分年级的法制教育教材，教学方式僵化死板；缺乏科学有效的评估机制，评估过程简单化、评估标准笼统，评估的导向、激励的功能没有得到有效发挥等。

　　因此，把法治教育纳入教学计划，对于提升青少年法治教育的效果具有非常重要的意义。具体来说，可以尝试从以下几个方面切入：

　　第一，以青少年法治教育为核心，整合思想品德教育、安全教育、反腐败教育、禁毒教育等教学内容，建立公民教育课程体系。第二，以社会主义法治理念为核心，加强和提高中小学法治教育的科学性和系统性。要“以过程为导向”，基本目标不在于要求学生形成知识，而是帮助学生通过对法律规则的理解和领悟来改造自己的价值观，成为具有法治理念的有责任的公民。新时期青少年的法治教育，不仅要注重权利教育和义务教育的均衡，也要注重刑事法律、行政法律、民商法律的均衡，使青少年的法治教育系统而全面。第三，注重发挥不同教育主体的功能，形成法治教育的社会系统。青少年法治教育体系，同依法治国方略一样，也是一项复杂的社会系统工程，应全面整合社会资源，除公检法司等机关外，还应充分调动包括法学院校教师、法学专业学生、社区工作者、律师协会等社会资源和各方力量，投入到青少年法治教育中。

部分现行教育法律法规

　　母法

　　《中华人民共和国宪法》

　　基本法

　　《中华人民共和国教育法》

　　单行法：

　　《中华人民共和国学位条例》

　　《中华人民共和国义务教育法》

　　《中华人民共和国教师法》

　　《中华人民共和国职业教育法》

　　《中华人民共和国高等教育法》

　　《中华人民共和国国家通用语言文字法》

　　《中华人民共和国民办教育促进法》

　　行政法规：

　　《学位条例暂行实施办法》

　　《普通高等学校设置暂行条例》

　　《扫除文盲工作条例》

　　《高等教育自学考试暂行条例》

　　《义务教育法实施细则》

　　《幼儿园管理条例》

　　《教师资格条例》

　　《学校体育工作条例》

　　《学校卫生工作条例》

　　《残疾人教育条例》

　　《教学成果奖励条例》

　　《禁止使用童工规定》

　　《中外合作办学条例》

　　《民办教育促进法实施条例》

　　《教育督导条例》

　　《中国教育报》2014年11月25日第5版

    聚焦依法治教· 特别报道① 用法治方式求解学校管理“方程式”

    党的十八届四中全会明确提出，推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。显然，这为解开依法治教“方程式”给出了清晰的指导性思路。然而，在具体的“运算”过程中，该如何确保一切教育教学活动在法治轨道中运行，该如何用法治的思维管理教育工作和学校事务？各地教育系统做了一些探索，其中有经验、成绩，也有困惑。