庞丽娟：新增财政经费“肥”施何处

新增财政经费“肥”施何处 
——访全国人大常委会委员、中国教育政策研究院副院长庞丽娟

    2014年11月，《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》印发，为各地编制实施二期行动计划指明了方向。此时，不妨回头看看，一期行动计划取得了哪些突破性成果，还存在哪些体制机制障碍。厘清这些问题，既是巩固一期成果、加快学前教育发展的必然要求，也是继续深化改革、促进学前教育可持续发展的迫切需要。小编将为您梳理出行动计划实施中面临的一些关键问题，通过报道地方探索和专家建言等方式，为您寻找解决之道提供参考。

　　目前，我国公办园及在园儿童数量占全国总数的近一半，有将近97%的学前教育财政经费都投向了各类公办园。在二期行动计划实施过程中，现有学前教育财政投入体制，应突破“唯公办、城市为主”的发展思路。

　　随着第一期学前教育三年行动计划的完成，我国学前教育事业发展取得了显著成效，这要归功于近三年各级政府对学前教育的重视与大力投入。但与此同时，我国城乡普惠性学前教育资源总体不足且分配不均，农村学前教育事业发展严重滞后，幼儿教师队伍数量不足、素质整体不高、待遇整体偏低，公办园和民办园发展水平差距较大等问题，依然突出存在。

　　造成这些问题的原因，与我国现有学前教育财政投入的结构与方式有很大关系。下一步，如何进一步优化学前教育财政投入结构与相关体制，实现经费使用效益的最大化？中国教育报记者就此专访了全国人大常委会委员、中国教育政策研究院副院长庞丽娟。

　　优化结构：

　　按“基础性、激励性、倾斜性”三部分进行投入

　　记者：我去幼儿园采访时，听到不少园长谈及政府对幼儿园的投入问题，有的公办园园长说，一些投入并不是幼儿园最需要的，十来万元的桌椅只能闲置在库房里；有的民办园园长说，国家提出扶持民办园，“为何我们一直没有获得投入”。您觉得园长们的这些感受反映了什么问题？

　　庞丽娟：园长们的感受道出了我国已有学前教育财政投入的结构与方式，确实存在一些突出的问题。这些问题主要包括以下几方面：首先，与我国各类幼儿园的实际办学规模相比，现有的学前教育财政经费大多流向了公办园，尤其是教育部门办园，财政经费在公办园与民办园以及不同类型的公办性质园之间的分配明显失衡；其次，各地区学前教育财政投入仍重在园舍、设备等硬件建设，而在教师工资待遇、园所日常运行等软件方面的投入则明显不足，对教师队伍建设的投入严重滞后于事业发展的速度与规模；再其次，从幼儿园生均公共财政经费和地方幼儿园财政预算支出占地方总教育财政支出的比例这两方面指标看，东中西部、城乡间及老少边穷地区间的学前教育财政投入差异巨大。

　　记者：对于存在的这些问题，该怎样通过调整学前教育财政投入方式来进行破解呢？

　　庞丽娟：优化我国现有学前教育财政投入结构与相关体制，需要突破旧有的学前教育发展思路，整体把握学前教育发展重点领域和薄弱环节，通过创新相关投入体制，实现学前教育财政资源的优化配置。

　　一个需要明确的前提是，要将实现学前教育普惠且有一定质量的发展，作为公共财政推进区域学前教育事业均衡发展的基本目标。基于此，现有学前教育财政投入体制应突破“唯公办、城市为主”的发展思路，统筹分配学前教育财政经费时，应综合考虑不同办学性质和类型幼儿园的布局与发展差异、城乡和地区间学前教育财政资源的分配差异。学前财政经费投入结构的规划，应着重补齐普惠性幼儿园资源不足、农村和老少边穷地区学前教育发展滞后、幼儿园教师队伍不稳定等学前教育事业发展的短板，再以此确立合理的学前教育财政投入基本结构。

　　基于我国学前教育事业发展的基本格局和目标，我认为，可将学前教育财政投入结构明确为“基础性投入、激励性投入、倾斜性投入”三部分。“基础性投入”重点为保障公办学前教育资源的数量稳步发展、质量稳定提升；“激励性投入”重在激发不同性质和类型的幼儿园举办者，更主动地为民众提供普惠且有质量的学前教育服务；“倾斜性投入”则重在保障财政经费向学前教育事业发展的薄弱环节、薄弱领域分配，确保学前教育事业发展的底线均衡。

　　价值取向：

　　以普惠和质量促进公平发展与普及

　　记者：将投入结构分为基础性投入、激励性投入、倾斜性投入三部分，是基于怎样的思考，各地在操作中如何把握分配的标准？

　　庞丽娟：在坚持普惠和质量的价值取向下，我认为应突破既有观念，打破公办、民办壁垒，以促进两者共荣为目标，创新学前教育财政投入模式，并确定合理的投入比例与标准。这将成为推动我国学前教育事业在较短时间内实现公平发展与普及的重要推手。

　　首先，基础性学前教育财政投入重点投公办。目前，我国公办园及在园儿童数量占全国总数的近一半，有将近97%的学前教育财政经费都投向了各类公办园。基于此，在稳定现有财政经费投入、保持公办园发展水平和规模的基础上，应依托现有的编制拨款、生均拨款等方式，将35%的新增学前教育财政经费用于基础性投入，重点保障对各类公办园软硬件等方面的投入，推动公办园数量和规模的稳步扩大与质量的稳定提升，确保公办学前教育在整个普惠性学前教育服务体系中占据主要比例，并保持较好的质量水平。

　　其次，激励性学前教育财政投入重点促普惠与质量。因此，建议将40%的新增学前教育财政经费作为激励性投入，以普惠且有质量为主要目标与评价标准，基于评估、以奖代投，面向辖区内所有公办、公办性质、民办以及混合所有制幼儿园给予支持。在实施中，可针对幼儿园的教师队伍建设、日常办公运行、设施设备建设等方面，以生均财政奖补、专项投入奖励等多种方式，结合幼儿园办学等级认定及收费标准，确定相应的投入标准和力度，确保各类普惠且有质量的幼儿园，能够享有同等的学前教育财政投入保障的待遇。

　　再其次，倾斜性学前教育财政投入重点保弱势。近些年，我国各级政府针对农村、老少边穷等弱势区域及发展薄弱的普惠性幼儿园，已经有相应的倾斜性财政投入，但这是一项长期而重要的任务。我建议，针对这块学前教育事业发展的短板，财政投入应在稳定原有支持性投入的基础上，确保每年有不低于25%的新增学前教育财政经费作为倾斜性投入，重点投向处于发展弱势区域的各类薄弱的公办、公办性质幼儿园、普惠性民办园以及混合所有制幼儿园，以盘活当地现有的普惠性学前教育资源、发展新的资源，并稳步提高教育教学水平，推动区域学前教育事业发展走向公平与均衡。

　　创新方式：

　　实现普惠园办学成本合理分担

　　记者：过去，民办园获得的投入较少，在二期行动计划实施中，各地都在尝试制定扶持普惠性民办园的具体实施办法，您觉得在普惠性幼儿园投入方式的选择上，应注意哪些问题？

　　庞丽娟：创新学前教育财政投入机制的关键，还在于投入方式的创新。基于当前社会发展对学前教育的多元需求及学前教育发展方式的多样化，现有学前教育财政投入亟需在推动有质量的普及方面，发挥“保工资、保安全、保运转、保发展”的基本功能，因此，需要在执行理念、标准、方式等方面进一步完善，以有效分担普惠性幼儿园的办学成本。

　　对于公办及公办性质幼儿园，应构建统一的编制拨款、生均拨款和生均公用经费拨款标准和程序。各类公办园投入方式与标准的不统一，是造成公办园之间财政经费分配不均的重要原因。为此，教育部门应首先通过与各类公办性质幼儿园举办部门的密切合作与沟通，明确其实际财政性办学经费的来源和数量，根据其发展的现实需求及对应的办学经费缺口，对其执行与教办园统一的财政投入方式与标准，确保其充分发展。

　　同时，根据幼儿园的普惠性程度与办学质量，基于营利性与非营利性的区分，以多种财政奖补方式加大对非营利、普惠性民办园的支持力度。依据幼儿园实际办学质量等级、保教费收费标准、办学规模等，针对构成幼儿园办学成本的主要方面，如教师职后培训、社保缴纳、日常办公运行、园舍建设、设备采购等，以专项奖补的方式，以不同奖补等级标准给予财政支持，切实分担非营利、普惠性民办园的办学成本。

　　另外，还可以利用间接性的财政补贴政策，构建幼儿园发展预备金制度，要求民办园为保障教师工资待遇、改善教育教学条件等预留发展资金。教育、财政、国税、土地等相关部门应通过密切的分工合作，落实现有相关政策中提到的减免土地园舍租赁费、免征营业税、水电暖费用优惠等间接性财政扶持政策的同时，科学核算这类财政资源的实际金额，以此要求享受相关补贴政策的民办园预留同等数额的发展预备金。并且，明确发展预备金在教师工资待遇保障、幼儿园教育教学条件改善等方面的用途和比例，设立专门账户专人管理，确保相关财政补贴能够真正转化为惠及民众的优质学前教育资源。

　　重点领域：

　　向教师工资待遇保障倾斜

　　记者：目前，幼儿教师的待遇普遍较低，而以往对幼儿园的投入中，很难体现到教师待遇的提高上，二期行动计划中提出了“生均财政拨款、专项补助”等方式，您觉得这对新增财政经费的使用有哪些指导意义？

　　庞丽娟：在考量投入结构和方式的同时，我们还应明确财政投入的重点领域，要确保新增学前教育财政经费，向教师工资待遇保障等学前教育发展的薄弱环节倾斜。

　　当前，针对我国幼儿园教师整体数量不足、工资待遇普遍偏低，且公办民办教师工资待遇保障主体有别的现实情况，应创新并灵活组合多种财政投入方式，确保公共财政优先保障普惠性幼儿园教师队伍的建设。

　　具体来说，应提升普惠性民办园的生均财政补贴标准，并且放宽生均财政补贴的使用范围，明确生均财政补贴经费中有相当比例可用于教师工资待遇保障。目前，上海、浙江、山东等地，都已经在探索实施普惠性民办园生均财政补贴政策，但补贴标准仍普遍偏低，缺乏对用途的具体规划。为此，各级地方政府一方面应利用公共财政加大对普惠性民办园的生均财政补贴力度，不断提升相关标准，另一方面应明确规定生均补贴经费中用于幼儿园教师工资待遇保障的比例，确保补贴经费的规范使用。

　　需要注意的是，目前，我国各地区幼儿园教师编制紧缺，尤其是公办性质幼儿园师资严重不足，正严重制约着公办学前教育的有效扩大与发展。为此，教育部门应连同编办、人社等部门，基于整个基础教育教师编制总量以及公办学前教育发展的现实需求，统筹公办园教师编制配给，并对编制实施动态管理，定期核编，为公办园及公办性质园补足配齐在编教师，保障教师工资待遇。

　　此外，对于无法通过编制解决的非在编教师的工资待遇，可借鉴北京、上海、山东等地已经在探索使用的制度外用工、人事代理等人事管理模式，基于对非在编教师的评聘、权益保障等的规范管理，实施教师工资待遇专项补贴和资助制度，为这些教师群体在基本工资、社保、医疗等方面提供一定数额的财政补贴，并稳步提升非在编教师的工资待遇。

   《中国教育报》2015年3月29日第1版