摘 要：本文以F县J村驻村工作队为个案, 分析了在精准扶贫的背景下驻村工作队驻村扶贫的有效性和有限性问题, 对提升驻村工作队扶贫成效的路径进行了初步探索。
我国扶贫开发中的精准扶贫思想发端于2013年。2014年, 中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计, 推动了“精准扶贫”思想落地。自2015年11月精准扶贫战略全面展开, 各地的扶贫力度不断加大, 力求圆满完成到2010年“解决区域性整体贫困问题, 实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫”的目标。精准脱贫是一场“硬仗”, 这一战略的成功与否关系着我国全面建成小康社会的目标能否如期实现, 也关系着农村社会和农村贫困群众的现实福祉。在精准脱贫战略的实施过程中, 各地普遍建立了驻村工作队 (组) 制度, 以“嵌入”方式融入贫困村的发展, 驻村干部与所驻村的村“两委”协同合作, 共同行使乡村治理权力, 在精准脱贫、基层党组织建设、村民自治等方面都发挥着重要作用, 也将助力未来的乡村振兴战略。
近年来, 以驻村工作队作用发挥为主题的研究不少, 但大部分是站在局外人的角度观察和调研, 即使是参与式的研究, 所看所听也有限, 本文的作者是J村的驻村工作队员, 所谈的问题均为驻村扶贫的亲身体验和理性思考, 通过自我剖析和对乡镇干部、镇扶贫工作队领导、村干部的访谈, 对驻村工作队驻村工作的有效性和有限性有了一个较为全面的认识和自我反思。现将研究和分析结果呈现如下:
一、驻村工作队驻村扶贫的有效性分析
与村干部相比, 驻村工作队员的学历层次、文化水平、政治素养较高, 具有较强的学习能力, 对党的扶贫政策能够很好地学习、理解和把握, 加之工作队背后的体制性优势资源的支持, 驻村工作队在脱贫攻坚、基层党建、乡村治理等方面发挥的作用是毋庸置疑的。
(一) 发挥有效地政策宣传作用, 增强村民的政治认同
驻村工作队是党和政府的代言人, 在村民中宣传、解读并帮助落实党的精准扶贫政策, 有助于将政策落实到实处, 也有助于帮助村民增强对党的政治认同。笔者所在的J村工作队运用了多种方式进行精准扶贫政策的宣讲, 如入户宣讲、培训帮扶干部一对一宣讲, 开群众大会集中宣讲、开展扶贫政策有奖知识问答等, 动员贫困户和非贫困户共同参与, 既让贫困户了解自己可以享受和已经享受的政策, 也让非贫困户了解精准扶贫给村庄和每个村民带来的实惠, 消除非贫困户对政策的误解, 激发群众对党的感恩之心。
(二) 推进脱贫攻坚, 助力村庄的经济社会发展
为推动村庄的发展, 提高村民的生活水平, 顺利完成脱贫目标, 工作队付出了很多努力。以驻J村工作队为例, 工作队员驻村后能迅速学政策并了解所驻村的村情贫情, 围绕“户六条”“村十条”目标开展驻村工作:在产业发展上, 村里成立合作社引进了生猪养殖小区建设项目, 工作队和村干部一起宣传发动贫困户贷款入股, 征地建设, 仅用6个月时间就完成了项目征地、项目建设, 搞好养殖业发展;与村干部一起, 动员农户流转土地60亩, 发展山药育苗种植, 产业收益惠及全部建档立卡户;在进行危房改造时, 工作队和村干部一起实地查看, 制定方案, 清点材料, 确保一户一方案精准实施;实施村内道路硬化时, 工作队和村干部一起, 拉皮尺, 搞测量, 把路修到群众家门口;工作队积极谋划J村的未来发展, 完成了《J村旅游产业发展调研报告》《J村蜂王谷旅游开发可行性研究报告》和《J村旅游发展规划》的调研论证, 为脱贫后的发展做长期规划……工作队依托派驻单位多方协调资金和项目:联系协调市县交通部门, 优先将J村通村道路列进项目, 帮助该村实现了通村道路和村内道路全部硬化的目标;协调市县教育部门, 落实J村小学综合楼改造项目及资金100余万元, 把学校建成全村最好的建筑;协调资金70万元, 新建文化广场……
实践证明, 驻村工作队在脱贫攻坚工作中可以有所作为, 其作为一支外来力量“嵌入”式地融入村庄发展, 实现了外部资源和内部资源的整合, 实现了外来干部与本地干部的协同合作, 加快了贫困村的脱贫进程。
(三) 实现了基层党建工作的创新, 增强了基层党组织活力
帮助加强基层组织建设, 整顿村级软弱涣散党组织是驻村工作队的一项重要任务。驻村工作队中的党员驻村工作, 需要将党组织关系转入派驻村的基层党组织, 加入其中的一个支部参加组织生活。工作队中党员的转入为基层党组织注入了新鲜血液, 第一书记抓党建也为基层党建工作提供了新思路。
驻J村的扶贫工作队共有五名队员, 其中四名是党员。在第一书记的带动下, 工作队积极谋划基层党组织主题日活动, 如通过“三讲三评”“三联三争”“一个支部、一面旗帜、大手牵小手人居环境提升”等活动, 提升党组织凝聚力, 树立党支部形象。在“七一”建党节这天, 驻村工作队创新开展红色激情教学, 一位有教学经验的教师党员把党史、村情、脱贫攻坚政策等知识, 通过有奖竞赛、游戏、唱红歌等方式进行宣讲, 深受农村党员欢迎。有的老党员感慨说:“入党几十年, 这样有意思的组织生活还是第一次, 效果非常好”。春节期间, 工作队指导各村民小组党支部策划组织春节系列活动, 组织各村民小组开展体育竞赛、游园活动、评选文明示范户等活动, 在群众笑语中增强了基层党组织的向心力。积极推进党建活动阵地建设, 协调项目经费20万元投入到J村4个村级活动场所建设, 协调挂包单位捐赠5万元办公用品到各个村级活动场所, 确保村级活动室发挥作用。协调资金3万余元加强党总支党建活动室和村级文化广场建设。积极开展党的制度建设和作风建设, 成立驻村工作队纪律检查小组, 建立《J村财务管理制度》和《扶贫资金工作台账》, 加强对村级经费开支和扶贫资金使用情况的监督管理。2017年, J村分别被县、镇党委政府表彰为先进村 (社区) , 党建引领发展的成效不断凸显。
(四) 参与农村社会治理, 营造了和谐乡风
驻J村工作队尤其是第一书记在驻村期间参与处理村内的大小事务, 解决矛盾纠纷, 维护村民的利益, 与村干部一起提升农村社会治理服务水平, 营造和谐的乡风和民风。
1. 推进基础设施建设, 保障农村长足发展
工作队入驻J村后, 派驻单位为J村的基础设施建设协调项目和资金, 工作队对工程项目实施了有效地跟踪和监督, 保证了村级活动场所、道路、饮水、卫生、教育等基础设施建设的顺利完工, 解决了村集体和村民的实际困难, 农村赖以长远发展的物质条件得到了保障。
2. 整治村容村貌, 提升人居环境
J村的驻村工作队积极参与设计和实施人居环境整治工作。工作队员将《村规民约》《环境卫生清扫保洁制度》《环境卫生检查评比制度》录制成音频, 通过广播宣传, 开群众会动员等多种方式向村民宣传提升人居环境的好处, 传播卫生观念、文明意识和可持续发展的理念, 号召人人参与人居环境的整治行动, 通过制定每周清扫日制度, 划定“三包”责任区, 示范户带动、垃圾集中清理外运等方式, 人居环境整治逐渐形成常态。经过整治, 村内脏、乱、污现象得到控制, 村民的生存条件得以改善, 村庄环境得到了美化和净化, 村民的生活品质正在提高。在人居环境整治行动的过程中, 村民长久以来形成的不健康、不文明的行为也在转变。
3. 引导村民参与公共事务, 激发村民的内生动力
J村与中国的很多农村一样, 空心化现象严重, 年轻人外出打工的较多, 留在村里的老人和妇女普遍缺乏公民意识, 对公共事务的参与热情不高, 自主脱贫的意识较弱。驻村工作队入驻后, 通过入户走访、开群众大会宣传教育、开展形式多样的活动激发参与热情, 村民的公民意识有所提高, 自主脱贫意识也得到激励。
4. 化解矛盾纠纷, 缓解干群关系
驻村工作队与村干部没有利益冲突, 且在脱贫攻坚工作中目标一致, 村民则把驻村工作队员看作是“上面来的领导”, 愿意向驻村工作队反映问题。长期以来, “村两委”和村民之间在一些涉及村民利益如低保户的评选, 建档立卡户的评选等问题上存在着信息不对称、沟通不畅等情况, 导致部分村民对“村两委”有怨气、有误解, 驻村工作队入驻后发挥了化解矛盾的桥梁和纽带的作用, 通过积极宣传政策, 正面引导, 消除村民对村干部的误解, 在一定程度上缓解了干群关系, 促进了村庄和谐。
二、驻村工作队驻村扶贫的有限性分析
驻村工作队的帮扶成效是显而易见的, 但受各种因素制约, 在作用的发挥上仍有不足, 主要体现在以下几点:
(一) 工作队“外来者”的身份难以高度融入所驻村庄
仅管J村的驻村工作队自派驻以来与“村两委”班子互相尊重, 关系融洽, 在工作中也能相互合作, 共同配合, 但工作队作为“外来者”要想在组织、文化和认知等方面快速地内嵌于所驻村庄, 与乡镇党委政府、“村两委”干部在思想上完全统一是不可能的。除协调资金、帮扶干部入户、扶贫业务工作外, 在处理其他的工作时, 驻村工作队一般都处于从属地位。在工作队与“村两委”的工作思路有差异时, 工作队一般会尊重“村两委”的意见, 认为“村里的事还是要由村里人自己决定”, 工作的主动性和自主性受到限制。
(二) 压力型体制的负面影响抑制了工作队员的作用发挥
尽管一定的压力能够促使驻村队员收敛惰性, 正视职责, 加紧工作, 但长时间持续加压, 不分事情轻重缓急, 不论具体工作情境, 无视干部的承压能力, 就很容易导致驻村工作队员感受不到组织关怀, 产生疲劳和厌战情绪。
层层加码的扶贫方式让驻村工作队员不堪重负, 更难以形成心理上的认同:一方面, 各级政府的各种检查组、巡查组包括各级的明察暗访、交叉检查人员纷至沓来, 名目众多, 频次密集, 工作队要反复迎接诸多类似检查, 且要迎合不同目的和不同的检查偏好, 在应付名目繁多的检查上花费了大量的时间与心血, 让队员常感到不堪其扰。另一方面, 各级检查对表格和痕迹资料的过度重视导致工作队把大量精力花在业务工作上, 尤其是扶贫业务部门对表格资料缺乏统筹, 重复填写的内容多, 这项工作费时费力, 且不能涂改。长时间多次进行这样的工作会让驻村工作队员质疑扶贫工作的意义, 容易产生逆反情绪。工作队员把大量的时间和精力放在应对各种检查和准备档案材料上, 难以分身开展其他工作, 限制了工作队作用的发挥。
(三) 驻村工作队的工作成效与派驻单位的财力与支持力度直接相关
扶贫工作既需要人力, 也需要物力和财力的支持, J村的驻村工作队员均是单位的青年职工, 学历层次较高, 工作能力较强, 驻村后为村庄的发展注入了活力。派驻单位自挂包J村以来也充分利用各种社会资源多方筹措资金支持村庄建设并按要求划拨工作经费, 这些都体现了派驻单位对帮扶工作的支持, 保障了扶贫工作的效果。由此可见, 驻村工作队的工作成效与派驻单位的财力与支持力度是直接相关的。但如果我们反向思考, 假设派驻单位财力不足, 筹措资金的渠道少, 就很可能使所帮扶的贫困村面临村庄的内生资源不足和外部资源供给缺乏的双重困境, 使脱贫的成效受限。另一方面, 如果派驻单位财力不足, 对工作队员的支持和关心力度不够, 在交通补助和下乡补助的发放上态度不明朗, 限制较多, 也会影响队员的工作情绪, 最终影响工作效果。除此之外, 如果乡镇和村级组织对扶贫工作队的高期待与派驻单位的扶贫意愿及有限资源的条件限制之间存在矛盾, 有时会使扶贫工作队处于“左右为难”和“两头受气”的境地, 影响到了扶贫工作队尤其是工作队长的工作心态, 限制了工作队的扶贫积极性。
(四) 驻村工作队员能力与作风的差异影响着工作效果
驻村工作队员需要具备多种能力, 如政策宣传能力、沟通协调能力、人际交往能力、做好群众工作的能力、处理矛盾纠纷的能力、扶贫业务工作能力、带动产业发展的能力、扶志能力等。以J村的驻村工作队为例, 工作队员普遍具有做好政策宣传、人际交往、扶贫业务工作的能力, 但由于一些队员缺乏农村工作经历和农村生活经验, 不了解农业、农村和农民, 也不具备农业实用技术和产业发展的相关知识, 因此在指导和带动产业发展上难以发挥作用, 在做群众工作时由于能力和性格的差异, 效果也各不相同。与此同时, 一些队员发展意识淡薄, 工作仅停留在具体事务上, 对如何促进农民增收、实现贫困户长期增收致富研究较少, 更提不出有效方案。
从工作作风来看, 工作队员具有较强的脱贫责任感, 普遍做到了服从安排, 认真负责, 联系群众, 但在工作中理论联系实际不足, 调查研究不够, 对村情贫情未进行深入研究分析, 一些驻村工作队员会戴着有色眼镜看待村干部, 认为农民是朴实善良的, 而村干部则存有私心, 办事不公, 忽视了群众也需要被教育和引导。除此之外, 一些队员主动服务的意识欠缺, 缺乏艰苦奋斗的精神。这些问题也使工作队的作用发挥受到限制。
(五) 实现从“输血”到“造血”的转变困难
“摆脱贫困首要并不是摆脱物质的贫困, 而是摆脱意识和思路的贫困。扶贫必扶智, 治贫先治愚。贫穷并不可怕, 怕的是智力不足、头脑空空, 怕的是知识匮乏、精神委顿。脱贫致富不仅要注意‘富口袋’, 更要注意‘富脑袋’。”尽管我们都知道扶贫最终要实现从“输血”到“造血”的转变, 但内生动力的激发不是一朝一夕之功, 也不是轻而易举就能够实现的。这一方面与驻村工作队的能力、工作思路和工作方法有关, 另一方面也和村干部、村民的素质与能力有关。驻村工作队在特定时期弥补了村组干部年龄结构老化, 能力不足的缺陷, 但也使部分村组干部对工作队产生依赖心理, 滋生惰性, 放松了对自我的要求。此外, 内生动力的激发和培育的效果也和驻村工作队与“村两委”双方对这一问题的认知和态度有关。如J村的驻村工作队曾设想过由工作队员为村干部进行电脑培训, 解决大部分村组干部不会使用电脑的问题, 但由于工作队的业务工作繁重, 只停留在想法上, 没有计划, 双方对此重视不够, 没有认真沟通、达成共识, 此事便不了了之。类似一些好的“扶志”想法在繁琐的业务工作和双方的不予重视下“流产”。总的来说, 行政动员下的运动式帮扶注重短期成效, 导致帮扶内容、措施具有较强的功利性和形式化, 短期“输血”带来的短暂繁荣难以长久维持。
三、提高驻村工作队扶贫工作成效的路径
(一) 地区统筹, 优化驻村工作队人员结构、工作队分配及资源分配机制
1. 优化驻村工作队人员结构
各级派出单位在选择驻村工作队员时, 应充分考虑贫困村脱贫工作的各种要求, 选派的工作队员应当具备胜任这一工作的素质和能力。各级派出单位在确定工作队员人选时应当“重视驻村工作队伍的搭配, 做到优势互补。在年龄结构方面实现老中青结合, 在专业结构上以专业技术人员为主, 行政人员为辅;在工作风格上, 选择敢做敢干和注重协调的人搭档;在知识结构上, 选择有较高文化素养、熟悉宏观政策的人和有多年从事农村工作、熟悉本地风土人情的人组合, 从而充分发挥驻村扶贫队伍的作用。”
2. 优化工作队及资源分配机制
建立省、市、县扶贫工作队及资源统一分配调控机制。一方面, 在充分调研、科学分析的基础上, 准确把握各个贫困村的问题和现实需求, 认真了解每个派驻单位和驻村工作队的职能、资源和特长, 建立一套公平合理的制度化的分配机制。在分配工作队时将派驻单位的财力及资源优势与贫困村的贫困程度充分对接, “将一些资源丰富的部门派驻到贫困程度深的贫困村, 将一些资源不丰富的部门派驻到贫困程度浅的贫困村, 从而实现帮扶力度与扶贫需求之间的平衡。”。另一方面, 政府应因地制宜, 有针对性地调配工作队, 将派驻单位和工作队的职能、特长与贫困村的发展需求相对接, 一方面使派驻单位和工作队的作用得到充分的发挥, 另一方面也使贫困村能得到符合本村实际的精准帮扶。
(二) 完善驻村工作队激励与考核机制
驻村工作队员不论是主动要求驻村还是被动派遣驻村, 其驻村扶贫的行动都应当受到组织的认可和鼓励。为充分调动工作队员的扶贫工作的积极性, 必须完善激励与考核机制, 使工作队员在扎根基层中得到锻炼和成长。
1. 加强服务保障, 增加人文关怀
派出单位要高度重视驻村工作, 关心驻村工作队员的生活, 经常了解驻村工作队员的工作情况和思想动态, 充分保障驻村工作队员驻村的津贴补贴, 为工作队员的交通和住宿提供便利, 使工作队员安心扎根基层, 切实推进扶贫工作。
2. 提拔任用表现优秀的驻村干部
组织部门要为驻村干部创造良好的发展条件, “对于驻村期间表现优秀、成绩突出的干部, 符合条件的要及时进行考察, 列为后备干部, 作为组织部门重点培养对象, 享受后备干部学习培训等相关待遇, 优先选拔使用。让驻村干部在政治上有盼头, 真正形成人人都愿意到基层去、都愿意主动驻村的良好导向。”
3. 完善驻村工作考核制度
驻村工作队的考核不能“唯考勤”论, 要将考勤和工作实绩相结合。考察工作实绩时一方面要看具体开展了哪些工作, 工作的效果如何, 另一方面也要征求村干部和群众的意见, 倾听村干部和群众对驻村工作队员的评价。与此同时, 细化考核标准, 将考核结果与奖惩相结果, 对在脱贫攻坚工作中表现优秀的队员给予适当的物质或精神奖励, 对工作消极散漫, 无所作为的工作队员进行批评教育并给予召回处理。
(三) 为扶贫考核“瘦身”
为解决当前扶贫工作领域检查考核过多过繁、基层干部疲于应付的实际情况。一方面, 各级政府应减少检查和巡查的次数或者整合资源, 由分散的检查改为上下联动或各部门配合的集中检查, 督查检查要结合基层实际, 给村级组织和驻村工作队留有充分准备的时间, 不能刚安排完工作几天就检查, 刚部署了任务几天就考核。另一方面, 各级检查组应树立正确的考核评估观念, 杜绝“数字脱贫”和“表格脱贫”, 在检查各村脱贫攻坚工作的过程中以看工作实绩为主, 检查档案、台账等痕迹资料为辅, 不能简单地以档案的厚薄和痕迹材料的多少作为评价工作好坏的标准。
能够使驻村干部从长时间从事“抄写员”“录入员”“统计员”的工作中解放出来, 有更多的时间投入到入户走访、政策宣传、谋划产业等更有价值的工作中, 提高扶贫工作的实效。
(四) 加强驻村工作队员能力和作风建设
驻村干部的能力和工作作风与贫困村的脱贫成效关系密切。所以, 要提高驻村工作队的扶贫工作成效必须从提升工作队员的能力, 改进工作作风入手。
1. 工作队员要注重自我的学习、提升和锻炼
驻村工作队员应树立责任意识, 进入新的工作环境后应主动加强学习, 了解工作职责、农村工作的特点以及所驻村的村情贫情, 认真学习扶贫政策、农业知识和扶贫业务知识, 经常走村入户, 开展调查研究, 与贫困户和其他村民交流了解情况, 宣传政策, 在工作中多与村干部交流沟通, 主动参与并协助村干部开展工作, 多思考、多总结, 吃得了苦, 沉得住气, 稳得住心, 不断改进工作方法, 提高工作能力, 真正了解农村, 关心农民, 融入村庄的发展。
2. 工作队应组织经常性的学习和交流
工作队应建立定期学习制度, 工作队长组织队员经常在一起进行集体学习和交流。学习的内容可以是扶贫政策、农业农村知识, 也可以是党的会议精神、重要理论或是各级下发的与扶贫相关的文件, 学习的方式可以是灵活多样的, 可以由队长领学, 也可以自由讨论, 共同总结近期工作, 研究工作中存在的问题, 理清脱贫工作的思路。除此之外, 各工作队之间可以开展不定期的交流和学习活动, 通过相互交流工作经验, 分享扶贫心得, 可以达到拓宽工作思路, 借鉴好的工作方法, 提升帮扶成效的目的。
3. 各级主管部门应定期组织有针对性的培训
各级扶贫业务主管部门应重视对扶贫工作队员的培训, 按照“缺什么、补什么”的原则有针对性地开展培训, 提高工作队员的素质和能力。培训的内容应包括驻村工作队的职责、扶贫工作相关政策解读、扶贫业务知识、农业产业发展、农村基层党建等, 在培训方式上应当有所创新, 除了传统的集中讲授外, 还可以通过视频学习、考察调研、交叉观摩等多种方式进行, 通过培训帮助工作队员树立责任意识, 提升业务能力和工作水平。
作者简介： 陈艳 (1983-) , 马列教研室讲师, 研究方向为党建。
原标题：精准扶贫视域下驻村工作队驻村扶贫的有效性与有限性探析——基于对F县J村的个案分析
