为公共教育治理与服务趟条新路

——山东潍坊教育惠民服务中心成立五年启示录



“管办助评”服务型组织机制架构方案凸显以学生发展为本的服务导向，力求合理配置和运用决策权、执行权和监督权。图为杭州上城区天长教育集团的学生在运动会入场式上。（资料图片）


编者按

教育行政转型，这是一道并不轻松的“选择题”，却又是一道“必答题”，有责任感的教育人必须用思想和行动作答。

山东潍坊成立教育惠民服务中心，在外显形式上是教育行政部门向社会开启了一个服务窗口，而内在逻辑上则是政府自身打开了通向现代服务型政府的门径。它是撬动教育行政转型的支点，也是实现教育行政转型的归宿。惠民服务是教育行政的核心价值所在，从这个意义上说，成立教育惠民服务中心只是推动教育行政转型的阶段性举措，而将整个教育行政体系演进、转变为一个大教育惠民服务中心则是未来教育行政的应然常态。

而作为浙江基础教育的高地之一，多年来上城区的教育转型一直在悄悄地进行，并不断聚集、深化。上城以学生发展为价值取向，用教育转型的顶层设计和服务职能转变的核心动力，勾勒出另外一番实现教育行政转型的“运行图”。

两地在“教育行政转型”呼声还未强烈之时，已有实质的转型之举。他们在回归教育本源的途中找到解困的钥匙，既是教育转型的“风向标”，又是“理念库”。

■赵宏强

近些年来，我国地方教育制度创新探索进入一个活跃期，很多地方政府和教育行政部门为破解教育改革热点难点问题进行了卓有成效的探索。其中，山东潍坊市教育局以组建教育惠民服务中心为载体，变革行政理念，更新组织结构，重构运行机制，试图突破原有体制机制束缚，推动公共教育治理与服务体系的创新与完善，取得显著成效。笔者近两年先后三次到潍坊进行考察调研，每次调研都被许多新的惠民举措和生动实例所深深触动，愈是感受到成立教育惠民服务中心这一有效载体对推动教育行政转型所具有的力度，愈发深刻认识到这一创新之举对我国教育制度整体创新所具有的样本意义。

启示1

建立健全公共教育服务体系，推进教育行政转型迫在眉睫

我国教育体制由于受传统计划体制路径依赖的制约，公共教育权力和资源基本上都为政府所掌控，高度行政化的管理体制规制教育运行的基本方向。那么，在由政府所主导的教育改革进程中，政府自身的改革创新必然牵一发而动全身，关涉整个教育改革创新的方向、力度与效率。政府作为教育公共服务的主要提供者，要促进教育公平，提高教育质量，提升教育公共服务水平，其自身改革必然首当其冲，这对于建构公共教育服务新秩序具有奠基意义。

潍坊成立教育惠民服务中心的举措，实现了跨部门、跨区域教育资源的整合，推动教育行政更具开放性，推动了大教育服务体系的建设，推动了教育供给和社会需求的紧密链接，为教育部门优化教育资源配置，有效供给教育服务提供了制度保障。这一改革的意义，充分印证了在当下坚持以人为本，促进教育科学发展，建立健全公共教育服务体系，关键在政府创新。

启示2

建立健全公共教育服务体系，必须具有高度的政治责任心和使命感

任何一项改革都是对利益关系的调整，建设服务型政府，推动教育行政转型从某种意义上讲就是政府对自身的“革命”，而这完全有赖于政府部门和为政者的角色定位与思想境界。潍坊成立教育惠民服务中心，大大拓宽教育行政的服务职能，并自觉将教育行政行为置于全社会监督之下，这是一个“自找麻烦”的改革创举，是对自身原有权力的分散与转移，是对自身利益的主动割舍。改革的目的是为了缓解教育需求与教育供给之间不断累积的矛盾，而改革的动力则是来自于潍坊教育改革者们勇于担当的政治责任心和敢为人先的改革胆识，来自于他们“为官一任，造福一方”的冲动和激情。

推动教育行政转型，关键在政府自身。为政者必须持有勇于担当的公共责任精神，勇于突破当下阻碍改革的利益格局，不计部门利益、个人利益之得失，不被“国家利益部门化、部门利益个人化”歪风所侵蚀，真正尽职履责，为增进教育公共利益而大胆对自身进行创造性改革。

启示3

建立健全公共教育服务体系，必须依托有效的载体和实施路径

潍坊成立教育惠民服务中心具有改革样本意义，就在于其找到了深化行政改革适合的切入点，形成了推动教育行政转型的有效载体。尽管潍坊的教育行政改革还有许多有待改进和完善的地方，实现教育行政转型还有很长的路程要走，但是潍坊成立教育惠民服务中心的改革举措，已深刻改变了教育行政的施政理念和运行逻辑。

我国各地教育改革发展的外部环境和内部条件不尽相同，但都应从各地的实际情况出发，因地制宜，寻求适合的改革路径和有效载体，而不应沉溺于“等、靠、要”的行政积弊中，左右观望，坐而论道。

一切改革都必须借助有效载体的支撑，否则，任何改革都只能是流于形式，或徒有虚名，反而会损害改革，贻误发展。各级教育行政部门确需在更新理念的基础上，注重走技术路线，寻求适合方法，探索适切的制度设计和实施路径。

启示4

建立健全教育公共服务体系，必须建立多元主体共治的治理结构

潍坊以教育惠民服务中心为载体，拆除了阻隔社会参与教育治理的屏障，引进社会专业组织参与教育治理和提供教育公共服务，使各相关利益主体都可以通过惠民中心表达诉求、寻求服务，促使教育治理主体结构和权力结构发生了实质性变化，以政府为核心、多元主体共治的格局已见端倪，大大增强了教育发展活力，拓宽了教育资源供给渠道，有力提升了教育行政的运行效率和公共服务水平。

政府要更好地履行职责,成为服务型政府，就必须突破以往权力单纯在政府内部的再分配，而要将权力分配给社会，加强同地区、学区、学校以及家长、学生之间的联系，建立公共部门与私营部门、非政府组织以及公民个人的合作性伙伴关系，从大包大揽的单向度管理转向政府、社会与公众等多元主体的共同治理，建立健全以政府为核心的多元、开放的教育公共治理结构和服务体系。唯此，才能实现“权为民所有”、“权为民所赋”和“权为民所用”，以促进教育科学决策，有效制衡，充分调动各相关利益主体的主动性和积极性，从而实现教育公共利益最大化。

启示5

建立健全教育公共服务体系，必须保护和激发基层自主创新的能动性和创造性

潍坊成立惠民服务中心的做法，是潍坊教育局根据当地的实际情况，为实现政府的教育服务与社会需求的紧密对接，解决好教育供给与教育需求矛盾而进行的改革探索，是他们本着以人为本、促进教育科学发展的施政理念而不断进行制度创新的延续。张国华局长曾多次深有感触地谈到，潍坊成立教育惠民服务中心及一系列改革创新之举都是在教育改革发展中被不断出现的矛盾和问题“逼”出来的，在现有体制框架内完全可以寻求创新、突破，而不是被动地等待外部环境的改善和具体制度安排，不是不可为，关键取决于看问题、做事情的立场与态度。

我国地域广大、情况各异，国家许多原则性的方针政策，必须经过地方、基层因地制宜加以具体化的操作，才能真正落地。而这一地方化和具体化的过程无疑是一个创造性的过程，蕴含着重要的实践价值，这也是促进新制度体系生成的宝贵的生长点。唯此，才有利于促动我国教育改革实现自上而下与自下而上两个过程的互动，激发各级政府、学校及所有主体的能动性、创造性，凝心聚力，推进我国教育制度实现整体性创新。

（作者系国家教育行政学院教育制度创新案例研究中心主任）

【案例】

服务导向的发展模式如何构建

——杭州市上城区推出“管办助评”机构变革方案

■蒋莉

上城区作为浙江省省会城市杭州的中心城区，多年来一直保持着良好的教育态势，随着教育改革的不断深入，“学生发展”成为上城教育内涵发展新的生长点。从2009年开始，上城区开展了《基于学生发展的区域教育质量提升》项目，将提升学生发展质量作为根本目标，从区域影响学生发展的因素出发设计了管理机构改革、发展性评价、差异教育与教学、区域学生支持服务、基于信息化的学习型组织建设等8个项目。其中，管理机构改革是先导。按照管、办、评、服务分离的思路，上城区稳步推进教育局机关与直属部门组织架构改革，实现了行政和业务部门服务职能的转变，建立起资源协同整合、互助共享、共同进步的工作模式。

亮点 突破优质均衡的发展瓶颈

上城区近几年在区域教育均衡和谐发展、内涵发展的研究上取得了显著成绩，但如何实现区域教育质量优质均衡整体提升，仍是上城教育高位发展的一大瓶颈。尤其是直属部门服务基层的职能还没有得到充分发挥，对如何满足教师、学生全面发展的需要缺乏充分的研究。

这表现在：一是价值导向陷于“混沌”。教育发展的价值取向和目标定位应该是学生的全面发展，但在实际工作中却存在价值指向模糊，往往从自身出发，以完成任务而设计活动。二是管理职能羁于“错位”。由于职能设定不合理，时常出现越位、错位、推诿、缺位等现象。三是学校办学困于“蛛网”。教育行政管理多头，层级较多，各线任务最后都归口于学校，使得学校疲于应付，自主办学成了一句空话。

针对这些弊端，上城区提出了“管办助评”服务型组织机制架构方案。所谓管，即行政部门的依法管理；办，即基层学校的自主办学；助，即职能部门的助力引导；评，即评价部门的诊断指导。该方案凸显以学生发展为本的服务导向，力求合理配置和运用决策权、执行权和监督权，突出导助机构的职能，强化督导评价的地位，加强部门之间的统筹。

策略 调研在前 培训在前 会商在前

自2009年7月开始，“管办助评”服务型组织体系逐步建立。我们认为，管理机构改革能顺利推进，关键是抓住了调研在前、培训在前、会商在前等三个关键环节。

充分调研是改革实施的前提。为保证项目实施的科学性与可行性，我们通过“三次调研”摸清改革基础，“三轮咨询”理顺改革方案，“三步推进”夯实改革进程，确保改革起点的准确性，改革目标的方向性，改革过程的群众性。

培训宣传是改革深入的基础。我们结合方案制定开展理论培训，为教育改革清除思想堡垒；注重任务驱动，结合岗位职责梳理与绩效方案制定等工作，开展实践培训；结合部门工作开展日常培训，制订每两周一次的全体服务型机构人员培训方案，解决改革进程中的问题。

系统设计是改革成功的保障。“管办助评”服务型机构变革方案是一个系统的改革方案，根据全面考量、整体设计的原则，我们确定了管理机构改革六项内容：一是建立组织架构，明确岗位职责；二是梳理业务流程，优化组织管理；三是完善项目团队，规范管理方式；四是实行竞聘上岗，强化培训开发；五是建立考核制度，执行绩效工资；六是研发信息平台，保障管理变革。

在建立组织架构的同时，逐步推进了其他各项改革。比如，核心业务流程的梳理和完善项目管理就是其中两项重要的工作。我们梳理出涵盖行政管理、学校发展、教师培养、入学招生、后勤采购等方面的37个核心业务流程示意图。在部门设置上采用“常规+项目”的模式，成立23个非常设机构，由多部门协同完成综合性或临时性工作，充分整合部门资源，提升重点工作成效。

期待 “系统人”理念的真正突破

从2010年10月管办助评”服务型机构变革方案试行以来，各部门围绕“促进学生发展”这一核心理念，调整工作重心，从不同角度指导与帮助学生全面发展。教育局及直属部门，精简了会议，整合了通知，从而减少了指令，增强了对基层学校的服务。通过机构整合，实现了从“单位人”到“系统人”的转变，工作岗位设置从原来的130个减少到112个，实际减少工作人员26人，特别是教育局机关人员减少了10人。区域教育管理平台实现了信息共享、网上办事、政务公开等多项功能，减少了会议和相关资料，提升了工作效能。2012年底，区教育局对各职能部门进行了全面的绩效调研，满意度基本都在90%以上。

但是，“管办助评”机构改革是一次大规模的组织变革，不可能一蹴而就，其面临的挑战主要集中在以下两个方面：

“系统人”理念的真正突破。机构改革的推进实行了因事设岗、以岗选人、按岗定薪，深化了人事制度改革，逐步确立了“系统人”的观念，在很大程度上打破了原有直属部门各自为政的组织堡垒。然而，长期以来形成的单位人观念难以突破，工作职能转变难以到位，部门之间工作仍有交叉、工作方式难以适应，都是“系统人”观念没有真正突破的根源所在。

周边环境的认同与对接。虽然在方案制定初始、实施过程中都尽可能地邀请了教育管理部门和业务部门的工作人员、学校老师等直接参与其中，但区域教育改革的错综复杂性、周边组织环境的认同度、新组建机构对外对接度也羁绊着“管办助评”服务型机构改革的进一步推进。在改革实践中，要不断处理好与上级各类行政主管部门及业务指导部门的关系，要预先设计好与之对口的对接关系，以寻求最大程度的周边组织环境支持。

（作者系杭州市上城区教育局局长）

【链接】

教育惠民服务中心

五年交出满意成绩单

■赵宏强

2008年5月5日，潍坊市教育惠民服务中心在该市公共行政审批服务中心一楼正式挂牌成立。

五年过去，作为一个有效的载体，教育惠民服务中心实现了政府部门与人民群众的零距离接触，形成了大教育服务体系，促进教育行政部门实现由管理型政府向服务型政府的全面转变，有力推动了潍坊教育行政全方位的变革。

细数过去五年潍坊教育的变化，可以说每一次“促动”，都是为潍坊教育改革者躬身自省，直面教育行政运行的问题与弊端所取得的突破喝彩！

促动教育行政理念的深刻变革

教育惠民服务中心的启动和运作，有力促动了潍坊教育行政职能的拓展和转变，使惠民之风蔚然成势。这一变革关键是对教育行政理念产生了深刻影响，有力促动了潍坊教育行政部门由传统的行政管制理念向公共服务理念的转变。理念制导行为，以惠民中心为运行载体，潍坊教育行政日常运转中管制的成分在日益减少，服务的比重在日益增多。

促动公共教育治理结构不断完善

潍坊成立教育惠民服务中心带来的不仅是教育行政理念与运行模式的变革，更是带来了对教育公共治理结构的调整。潍坊教育局以“服务外包”的方式引进社会专业组织，大大拓宽了政府公共教育资源供给和服务的职能。同时，教育惠民服务中心的运作，将政府、学校和教师的办学育人行为全面置于全社会的监督之下，促使一个开放的、社会参与愈趋广泛的教育公共治理结构正在形成。

促动教育行政回应机制更高效

潍坊成立教育惠民中心，创新回应载体和运行机制，通过高效、便捷的电子政务信息平台，使政府和民众之间建立一个紧密、互动的回应机制，推动政府机构与民众直接互动，谋求政府的工作与公众需求最大程度契合，从而建立一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的善治政府。在潍坊，一个以惠民中心为回应载体，从群众诉求到发现问题、解决问题、提高工作质量的良性回应机制正在形成。

促动大公共教育服务体系建设

潍坊教育惠民服务中心五年来的运行，促动了“大科制”改革，实现了跨部门、跨区域教育资源的整合，搭建了教育供给和社会需求紧密链接的平台，为社会各界全面了解教育供给情况，为教育部门优化教育资源配置，有效供给教育服务提供了制度保障。在潍坊，以教育惠民服务中心为载体，一个大公共教育服务体系已具雏形。

促动地方教育决策科学化

潍坊教育惠民服务中心的运行，形成了双向互动、快捷、高效的信息沟通机制，有效解决了基层信息不能及时进入教育决策视野的问题，促使教育管理尽可能规避因信息不对称而造成的决策失误。教育惠民服务中心的信息反馈机制，促使教育局的管理和服务必须跟着群众需求走，跟着一线实际问题走，有力促动了教育决策的科学化。

【语录】

“过去我们的工作主要是根据上级的要求上传下达，作决定有时甚至是凭感觉，并不是来自老百姓真切的愿望和需求。教育内部的好多问题，我们发现不了，也就没有那么急切的关注，不会有冲动去解决。事越积越多，最后成了社会矛盾。现在有了教育惠民服务中心这个交流的渠道，我们才能真正做到尊重老百姓的意愿办教育，工作和决策都是基于群众的需要。”

“让学生、家长、教师以及社会等利益相关者参与教育改革，是方法问题，更是立场问题。教育部门不能成为既得利益的保护者，更不要成为深化教育改革的障碍，而应该成为广大利益相关者参与教育改革创新的引路人。”

“教育惠民服务中心每天将来自全市社会各界人民群众对教育的投诉举报、政策信息咨询、诉求表达、个性化服务等汇成《今日动态》，每天一份提供给局领导和有关科室；定期不定期对社会反映强烈的问题形成《焦点分析》，促使我们必须直面矛盾，研究解决办法，落实对社会的承诺。从一定意义上讲，我们的许多改革是被公开逼出来的。”

“落实科学发展观，办好让人民群众满意的教育，必须首先从转变部门的职能入手，迫切需要教育主管部门在职能定位、价值追求、制度设计上，尽快实现两个转变：即从主要关注教育内部需求向全面关注社会需求转变；从主要对直接管理的教育机构负责向对每位公民的教育诉求和利益负责转变。”

（山东省潍坊市教育局局长张国华）





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