启动全国县域义务教育均衡发展督导评估认定情况介绍

教育部督导办

（2013年4月18日）

为落实教育规划纲要和《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（以下简称《意见》）要求，保障义务教育均衡发展，2012年，教育部印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（以下简称《暂行办法》），在全国建立义务教育均衡发展督导评估制度，部署开展义务教育发展基本均衡县（市、区）评估认定工作。《暂行办法》印发后，各地陆续拉开了义务教育均衡发展督导评估工作的序幕。根据各地推进情况，我们将今年作为全国县域义务教育均衡发展督导评估认定启动年，并将于今年5月份在江苏召开现场会正式启动。现将有关情况介绍如下：

　　一、为什么要开展县域义务教育均衡发展督导评估

　　义务教育全面普及的目标实现之后，均衡发展成为义务教育的战略性任务。党的十七大、十八大对合理配置教育资源、推进义务教育均衡发展、促进教育公平、努力办好人民满意的教育提出了明确要求。《义务教育法》、《教育督导条例》对义务教育均衡发展作出法律法规规定，教育规划纲要对义务教育均衡发展提出了具体目标和任务，《意见》对深入推进义务教育均衡发展作出了部署。贯彻党的十七大、十八大精神，落实有关法律法规和政策规定，推进义务教育均衡发展，全面提高义务教育质量，努力实现所有学龄儿童少年“上好学”，是党和国家在新的历史时期对义务教育发展提出的方向性、制度性要求，是当前各级政府教育工作的重中之重，对促进教育公平、构建社会主义和谐社会，进一步提升国民素质、建设人力资源强国，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　教育部认真贯彻落实党中央、国务院的部署，依据法律法规，于2005年和2010年先后两次印发关于推进义务教育均衡发展的文件，提出任务要求，部署有关工作。最近两年，教育部与全国各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团分别签署了《关于推进义务教育均衡发展备忘录》，明确了义务教育均衡发展的时间表和路线图。如何实现义务教育均衡发展的目标和任务，需要一个强有力的推动机制。为此，教育部印发《暂行办法》，把开展督导评估认定作为推进义务教育均衡发展的重要抓手，在全国建立义务教育均衡发展督导评估制度。

　　二、县域义务教育均衡发展督导评估机制的形成和作用

　　县域义务教育均衡发展督导评估机制的建立，主要依据《暂行办法》。为制定好《暂行办法》，我们早在2010年就开始了建立义务教育均衡发展督导评估制度的研究工作，组织多家科研机构和高等院校，对义务教育均衡发展督导评估的原则、内容、指标体系、评估方法等进行研究论证。依据全国教育事业统计数据，对全国3000多个县级单位的30多万所义务教育学校校际差距进行了模拟运算，对评估系统进行检验。同时，组织社会各界人士进行问卷调查、座谈和专题研讨会，对均衡督导评估体系进行反复研讨。几年来，先后在全国312个县开展了义务教育均衡发展督导评估的试点研究，积极吸纳部分地方开展义务教育均衡发展督导评估方面的经验和做法。根据研究成果，出台了《暂行办法》。

　　《暂行办法》明确了义务教育发展基本均衡县（市、区）督导评估的目的、原则、内容、标准、程序和奖惩，为推进义务教育均衡发展建立了一套科学规范、符合实际的评估标准和验收办法，为各省（区、市）开展对本行政区域内各县（市、区）义务教育均衡发展督导评估提供了标准和依据，使全国推进义务教育均衡发展工作，有尺可量、有度可衡、有的放矢。

　　《暂行办法》中对义务教育基本均衡给出了明确定位，主要指的是教育规划纲要提出的“积极推进义务教育学校标准化建设，均衡合理配置教师、设备、图书、校舍等资源。”也就是说，义务教育基本均衡主要是资源配置达到均衡，具体体现在学校符合国家办学标准、办学经费得到保障、教育资源满足学校教育教学需要、教师配置更加合理、教师整体素质得到提高等硬件、软件条件方面的均衡。

　　三、如何开展县域义务教育均衡发展督导评估工作

　　（一）指导思想和原则

　　指导思想：一是强化政府责任。明确督导评估对象是地方各级政府，明确政府是推进义务教育均衡发展的“第一责任人”。督促政府切实履行国家法律、法规、方针、政策中明确的推进义务教育均衡发展的责任。二是注重实效。评估认定以结果性评估为主，即以县域内义务教育学校校际间差距的评估为重点；同时，考察政府推进义务教育均衡发展的工作情况（也称努力程度），督促和引导地方政府，尤其是县级政府大力推进义务教育学校标准化建设，扎实推进义务教育薄弱学校改造工程，均衡配置义务教育学校资源，努力办好每一所学校，并督促义务教育热点、难点问题得到切实解决。三是积极回应社会关切。将行政性评估与老百姓的实际感受结合起来，将公众评价作为评估的重要参考，切实解决义务教育中存在的择校、减负等热点难点问题，促进教育公平，回应社会关切。

　　原则：一是省级评估、国家认定。对义务教育发展基本均衡县（市、区）的督导评估在县级自查、地市级复核的基础上，以省级为主开展督导评估，国家最后认定。二是严格标准，宁缺勿滥。督导评估的各个程序和环节，均按照《暂行办法》要求，严把质量关，确保督导评估认定的质量。三是公开、公平、公正。督导评估认定前向社会公告，督导评估认定结果向社会公示公布，接受社会监督。督导评估认定过程中坚持统一标准，一把尺子，一视同仁。

　　（二）主要内容和标准

　　《暂行办法》中，对义务教育均衡发展督导评估的主要内容和标准作了明确规定，可以概括为：一个门槛、两项内容、一个参考。

　　一个门槛，即基本办学标准评估。是指县域内义务教育阶段学校应达到本省基本办学标准，达到这一条件的县，才有资格接受督导评估认定。设立这一前提门槛的意图有两个，一是以督导评估机制有效推进义务教育学校标准化建设，二是反对低水平均衡，也就是反对各义务教育学校均不达标或达标水平很低情况下的没有差异。

　　两项内容，这是均衡督导评估认定的核心内容，包括对县域义务教育校际间差距的评估和对县级政府推进义务教育均衡发展工作的评估两个方面。校际间差距评估是以生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数8项指标来分别计算小学、初中综合差异系数。达到基本均衡评估的标准为：小学综合差异系数不高于0.65，初中综合差异系数不高于0.55。对县级政府推进义务教育均衡发展工作的评估主要是通过入学机会、保障机制、教师队伍、质量与管理4个方面的17项指标来进行，每个指标赋一定分值，总分为100分；达到85分以上的县方可视为达到此项评估的要求。考虑到省情不同，要求省级在制定实施办法时，可适当增加对县级政府工作评估指标，也可以确定更高的评估标准。设立两方面的内容，既评估结果，也评估工作，不仅可以把好质量关，也可以通过督导评估机制有效推进义务教育均衡发展各项政策的进一步落实。

　　一个参考，是指公众对本县义务教育均衡发展状况的满意度，作为评估、认定一个县是否实现基本均衡的重要参考依据。通过满意度调查，将督导评估结果与群众实际感受紧密结合起来。

　　（三）基本程序

　　义务教育均衡发展督导评估的程序，主要采取自下而上的方式进行，即县级自评、地市复核、省级评估、国家认定。之所以设计四个环节，是为了督促各级政府依法履行教育职责，加大工作力度，推进义务教育均衡发展。具体实施：县级自评达到要求的，报地市级复核后，向省级提出评估申请。各省级教育督导机构对申请评估的县进行督导评估，评估前向社会公告，评估结果向社会公示公布，通过省级督导评估的县，由各省（区、市）将有关材料报送国务院教育督导委员会办公室，申请认定。国务院教育督导委员会办公室对各省（区、市）报送的申请认定义务教育发展基本均衡县（市、区）的相关材料进行审核，根据备忘录时间表和各省（区、市）申请认定的进度安排，组织实地督导检查。根据材料审核和实地检查结果，由国务院教育督导委员会对义务教育发展基本均衡县进行认定，并对外公布。

　　（四）突出特点

　　这次的义务教育均衡发展督导评估体系，与以往督导评估体系相比，有三个明显的特点，或者说创新：一是更加强调科学性。均衡督导评估中校际间差距的评估以学校为单位采集数据，在计算县域内义务教育学校间差距状况时，运用了统计学中常用的差异系数的计算方法，评估认定主要依据相关指标的计算结果，从而保证督导评估的客观性、严肃性。二是更加强调开放性。鉴于各地经济和教育发展背景不同、推进义务教育均衡发展的工作策略不同，这次的均衡督导评估体系在指标和标准两个方面，作了更加开放性的设计。在指标方面，既规定了国家的统一指标，又给地方留出空间，地方可以结合实际，适量增加指标；在标准方面，国家提出了面向全国范围的最低标准，同时也允许地方根据实际，确定更高的评估标准。为充分发挥国家认定工作的综合效益，促进义务教育热点难点问题的解决，如被检县在学生课业负担、择校、乱收费等方面存在问题的，视问题严重程度，在审核认定过程中，采取限期整改、暂缓认定、一票否决等方式予以处理；对一年内发生重大安全责任事故的县予以一票否决。三是体现公众参与性。这次督导评估体系最大的创新就是体现公众的参与性。义务教育均衡发展不仅是国家教育发展的战略性任务，也是受到全社会广泛关注的热点、难点问题。此次制定的均衡督导评估暂行办法，将公众的满意度作为评估认定的重要参考，意在引入公众参与机制，使得评估的结果能得到当地群众的认可，也使广大群众更加了解身边的每一所学校。公众满意度调查由省级督导评估组组织开展，也可由省级教育督导机构委托专业调查机构进行。国家教育督导部门在实地督导检查中，也将开展教育满意度测评。调查对象包括当地社会各界人士，以学生家长为主。调查方式通过问卷、实地走访等方式进行。

　　四、县域义务教育均衡发展督导评估工作的进展

　　《暂行办法》对推动全国义务教育均衡发展工作，发挥了重要的指导、引领作用。《暂行办法》颁布后，各地迅速行动，切实加强领导，建立工作机制，按要求制定出台了本省义务教育均衡发展督导评估实施办法，全面部署动员和落实，层层分解任务，加强学习培训，研究制定细则。目前，有24个省份出台了本地区均衡督导评估实施办法；部分省份召开了全省教育督导系统专题培训班，部署均衡督导评估工作；部分省份组织开展了对本省域内县级单位义务教育均衡发展的督导评估及申请国家认定工作。各地通过加强督导评估，在推进义务教育学校标准化建设、实行县域内公办学校校长、教师交流、保障弱势群体平等接受义务教育、农村薄弱学校改造等方面积累了丰富经验，推进义务教育均衡发展取得了明显成效。

　　国家教育督导部门根据《暂行办法》精神，印发《国家教育督导团关于申请认定义务教育发展基本均衡县（市、区）有关工作的通知》，在武汉、南昌等地召开专门会议，全面部署义务教育均衡发展督导评估工作，指导并审核各地制定督导评估实施办法，研究制定督导评估工作方案及认定细则，组织评估认定人员进行业务培训与纪律教育，通过给全国督学培训班学员授课，讲解政策、答疑释惑，同时，还编制《义务教育均衡发展督导评估工作相关文件资料汇编》和《义务教育发展基本均衡县（市、区）分省督导检查工作手册》，供督导评估人员开展工作使用。对省级上报的申请认定义务教育发展基本均衡县（市、区）的材料进行全面审核。截至目前，已审核了收到的13个省份上报的211个县级单位的申报材料。

　　通过各地的积极努力和国家教育督导部门的指导、监督、推动，目前，各地政府对义务教育均衡发展工作高度重视，把这项工作摆在教育工作的重要议事日程，党政主要负责同志亲自抓，教育部门身先力卒，规划、财政等部门优先安排，形成了党政推动、教育为主、齐抓共管的良好局面。

　　五、下一步工作安排

　　（一）召开义务教育均衡发展督导评估认定现场会

　　为高水平、高质量做好国家级评估认定工作，5月份将召开义务教育均衡发展督导认定现场会，采取典型引路、示范引导、以点带面的方式，启动国家级审核认定工作。现场会在义务教育发展水平和均衡水平均较高的江苏省张家港市召开。

　　（二）陆续开展各地督导评估认定工作

　　现场会后，根据《备忘录》和每年各省（区、市）申报情况，按照材料审核结果，采取连片集中及随机抽查学校的方式，陆续对上报材料省份符合条件的县级单位进行实地检查，每年公布一次评估认定结果，并向实现义务教育发展基本均衡县（市、区）授牌。

　　（三）不断完善相关制度

　　义务教育均衡发展是动态变化的。为更好地体现“以评促建”的原则，按照《暂行办法》规定拟建立义务教育均衡发展监测、复查和奖惩制度。

　　1.建立监测制度。建立监测制度的目的是服务推进工作、服务政策决策、服务督导评估。监测工作将遵循全覆盖、齐参与、常态化、易操作的原则进行，建立国家、省、市、县四级联动的监测机制，对全国所有县级单位的均衡发展状况进行监测；依据监测结果，对未达标的县给予指导，对已达标的县进行复查，以动态掌握全国义务教育均衡发展水平和各地推进义务教育均衡工作的进程，同时为国家制定有关政策提供决策依据。监测内容在起步阶段将主要以义务教育学校达标情况及县域内校际间均衡状况为主，并逐步扩大到均衡督导评估体系中的所有指标。监测数据以教育事业统计数据为主，由各县开始建立，经市、省核对后由省级报我办，实现四级共享。各级督导部门均应完成监测分析报告，国家每年发布全国监测报告，及时总结经验，发现问题，提出对策，为督导评估和推进均衡工作提供服务。

　　2.建立复查制度。按照《暂行办法》规定，对已公布的义务教育发展基本均衡县级单位进行复查。复查工作主要依靠监测结论进行，同时国家在评估认定时，也可对部分存在薄弱环节的县提出复查要求。对认定后发现连续两年出现滑坡的县指出问题，要求整改；对认定后发现连续三年（非常情况除外）出现滑坡的县，则撤销其义务教育发展基本均衡县称号。

　　3.建立奖惩制度。按照《暂行办法》规定，为有效推进义务教育均衡发展，各地对本行政区域内实现义务教育发展基本均衡县给予表彰和奖励。目前，一些地方已建立了表彰和奖励机制，并安排了专项资金。下一步，国家层面也要建立相应制度，以更好地起到鼓励推动、引导示范作用。督导评估认定中发现弄虚作假行为的，立即停止对该申请认定义务教育发展基本均衡县（市、区）的督导评估认定工作，在全国范围内通报。

　　4.建立省级考核评估制度。为做好对各省（区、市）推进义务教育均衡发展工作的考核评估，还要研究建立省级义务教育均衡发展工作考核评估制度，对省级政府统筹推进义务教育均衡发展的政策举措、努力程度和省域内义务教育学校达标情况、义务教育均衡发展情况进行督导评估。

　　（四）形成推动各地政府加大工作力度的长效机制

　　建立督导问责机制，把各地政府履行义务教育均衡发展责任纳入干部考核指标体系，不断促进各地加大对义务教育均衡发展的重视程度，切实保障义务教育经费投入，均衡配置教育公共资源，实现教育公平，实施素质教育，促进义务教育内涵发展，提高教育质量。在实现县域义务教育均衡发展的基础上，推动义务教育在市级、省级范围的均衡。建立义务教育均衡发展工作宣传机制，在督导评估过程中，将及时总结、提炼、推广各地好的做法和经验，形成可供借鉴和参考的模式，通过召开新闻发布会，发布新闻通稿等形式加大宣传力度，在全国更大范围内促进义务教育均衡发展。