改善学生营养应纳入国家公共政策

　　■中国发展研究基金会秘书长 卢迈

　　营养不良所带来的负面影响将伴随人的一生，具有不可逆性，如果不及时加以干预，损失是未来难以弥补的。中国发展研究基金会于2007年至2009年在广西都安县和河北崇礼县的寄宿制小学开展学生营养改善项目试点，通过在学校为学生提供营养餐的方式，增加学生的营养摄入、增强学生体质、增进其体能和智力发育，取得了显著成效。试点项目的经验和调研为我们全面理解改善学生营养提供了路线图。

　　在改善贫困学生营养方面，国家非常重视，增加财政支出、加大补助力度，资金的及时到位，有效降低了寄宿生入学负担，缓解了学生家庭贫困问题，对保障贫困寄宿学生的在校基本生活起到重要作用。近年来，财政部、教育部和地方财政、教育部门加大了对贫困寄宿生的补助力度，提高了补助标准，经费保障机制更加完善。2010年中央和地方财政“农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助”支出总额已超过100亿元，覆盖了1228万名贫困寄宿生。

　　许多地方政府也在这方面进行了有益探索，包括宁夏的“鸡蛋工程”、陕西的“蛋奶工程”、柳北三县的“免费午餐”等项目。总体来看，目前在学生营养工作方面，有五项“不缺”。

　　不缺对儿童营养问题重要性的研究和相关知识。世界银行研究表明，发展中国家儿童由于营养不良造成的智力发育障碍、劳动能力丧失和免疫力下降以及各种疾病造成的直接经济损失约占GDP的3%至5%。世界卫生组织的研究也表明，如果解决儿童营养不良问题，发展中国家可以减轻1/3的疾病负担。而世界各国的实证研究表明，如果给孩子提供足够的热量和微量元素，能使他们在身体素质、学习能力等方面取得积极效果。最有效的干预方式之一就是提供学校供餐。中国发展研究基金会2010年翻译出版的世界银行和世界粮食计划署的《重新思考学校供餐计划》一书，通过广泛的跨国经验比较得出结论：学校供餐项目有助于社会保障网的完善，保障儿童的健康发展和人力资本形成。可以说，建立学校供餐机制、改善贫困学生营养，已经成为学术研究和政策研究者的共识。

　　不缺政治决心。中央领导对学生营养问题非常重视。《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报》，正式提出“改善农村学生营养，促进城乡义务教育均衡发展”的目标。

　　不缺财政能力。当前，中国人均GDP已达4000美元左右，全国财政收入超过8万亿元。在贫困农村寄宿生生活补贴上的财政支出也在不断增加，2010年11月财政部把补贴标准提高到小学生每人每天3元，初中生每人每天4元。事实上，中国发展研究基金会2007年开始的学生营养改善项目中，在广西都安县古山小学执行的就是每人每天3元的补助标准，其效果是能达到学生每日所需摄入热量的89%。如果把补贴标准提高到每人每天4元，目前中西部农村约有2600万名义务教育寄宿生，全年的财政支出也仅为200多亿元。即使考虑到扩大补助的覆盖范围，实现贫困农村包括走读生在内的所有学生应补尽补，也完全是财政能力可以负担的。

　　不缺在学生营养保障方面的计划和部署。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中也明确提出，要“改善学生营养状况，提高贫困地区农村学生营养水平”，并启动民族地区、贫困地区农村小学生营养改善计划。纲要还为此明确了2010年至2012年的时间表。可以说，国家在学生营养保障方面计划和部署已经非常明确、具体。

　　不缺国际经验。许多发达国家和发展中国家，在实施学校供餐、保障学生营养方面实施了成熟的政策措施。如美国在二战前后的征兵过程中发现国民的身体素质下降，于是着手实施学校供餐，并将其制度化，以改善国民营养状况和身体素质。二战以后，许多发展中国家在国际组织的帮助下，也实行了学校供餐计划。2010年中国寄宿生的生活补贴覆盖了1228万名，但是与同属于发展中国家的巴西和印度相比，我们的覆盖面还有很大差距。巴西的学校供餐已经覆盖到3700万人，而印度则覆盖到全国的1.3亿学生。

　　当前我国贫困农村学生突出的营养不良现象和学校供餐机制的不足，从根本上说，是由于三项“缺口”：

　　缺乏社会共识。首先是社会各界、包括学生家长在内，缺乏营养方面的知识。虽然多年来营养专家不断呼吁，但是人们还是没有充分认识到营养不良问题对儿童一生带来的严重消极影响。很多家长认为小学生尚未成为劳动力，不需要补充足够、平衡的营养，只要主食吃饱就足够了。其次，有关政府部门也存在认识误区。目前的寄宿生生活补助政策为贫困寄宿生提供每年数百元的生活补贴，这对贫困地区的家庭来说是一笔不小的现金收入。但是，财政部门要求必须把补贴直接发到学生家长手中，而家长并没有把补贴全部用于学生生活，而是挪作他用，学生营养和生活方面的支出仍然得不到保障，因此才会出现调查中虽然学生领到了补贴资金，但是仍然只能吃黄豆蒸饭的情况。而部分地方教育部门也认为供餐是教育职能之外的事情，尤其在资金不足的情况下，缺少实施学校供餐的积极性和主动性。

　　缺乏对学生营养问题重要性的认识。学校供餐和学生营养保障责任的落实，地方政府不可或缺，但地方官员在小学生营养问题方面缺乏足够的重视。各级政府官员往往将经济增长作为工作重点，将地方建设和基础设施投资作为投入重点，将呼声大的问题作为工作重点。而国家未来的竞争力就要靠未来的人力资源，也就是着落在现在的儿童身上。所以，要转变增长方式的话，要实现和谐社会、以人为本，那么重视这些贫困的孩子、重视他们的营养，不让他们饿着肚子上学，这是一个最重要、最基本的民生工程。

　　缺乏有效的执行能力。国内目前的许多民生工程，在不缺政治意愿、不缺资金的情况下仍然难以做好，关键在于缺乏细致的规划、良好的执行体系、完备的监督机制。以寄宿生生活补助政策为例，由于缺乏规范的监督系统和绩效考核机制，财政部门要保证资金安全，而教育部门又缺乏激励机制，使得不少地方的执行系统无法切实有效地把政策执行好。另外，在政策出台时，执行和监督成本没有被纳入财政部门的考虑，使得政策执行的效果和效率大打折扣。

　　为了更好地改善学生营养状况，有如下政策建议：

　　一是建议完善对贫困学生加强营养保障的立法和政策安排，提高各级政府部门对贫困学生营养问题的重视程度，明确政府在保障学生营养问题上的责任和功能。

　　二是建议建立部门联席工作机制，协调相关部门对资金保障、食品供应、卫生监管的责任。不同层级的政府间明确支出和管理责任，由中央政府承担主要的支出责任，并通过高效的执行和监督机制将其加以落实。

　　三是建议普及推广营养知识，增强社会各界的营养意识，对家长、学校教师、各级政府相关部门加强营养宣传，从家庭、学校和政府等各个层面着手共同应对学生营养问题。

　　四是建议增加政府支出，提高补助水平，扩大学校供餐受益范围。调整目前以家庭瞄准为主的瞄准机制，将地区瞄准和家庭瞄准相结合。在贫困地区的乡级以下学校，以地区瞄准为主覆盖所有学生；对非贫困地区的贫困生，采取家庭瞄准为主；对贫困农村的非寄宿生，也要考虑逐步将其午餐纳入保障范围。

　　贫困地区的儿童营养不良问题不只是某个个人或某个家庭自身的问题，对其影响的评估也不能仅仅停留在个体上。应该尽快把改善贫困地区小学生营养不良问题纳入国家公共政策范畴，通过政府主导、立法保障、多部门协作，建立国家层面的学校供餐机制，从根本上解决农村孩子的营养问题。