西部S省农村教师保障机制实施现状调查报告

加强农村教师保障机制建设

——西部S省农村教师保障机制实施现状调查报告

　　农村教师生活与事业发展保障机制不仅关系到农村教师队伍的稳定和农村教师素质的提高，关系到农村教育的发展和全社会的稳定，也是缩小城乡贫富差距，全面建成小康社会和社会主义新农村的需要。近年来，随着党和政府对农村教育越来越重视，农村教师的经济和社会地位比以前有所提高，社会保障状况也有了明显改善。那么，农村教师保障机制实施现状究竟如何？农村教师对各项保障机制的感受如何？笔者在西部S省的农村地区进行了调查。

    过程与方法

　　1.研究方法：本调查主要采用发放调查问卷和走访座谈的方法，对样本县的情况进行比较全面细致的了解，收集了大量真实可靠的数据和翔实的素材。

　　2.样本选择：本调查根据人均GDP将S省21个地级市（州）分为四层，根据每层地级市（州）的数量，随机抽取1-2个地市作为样本，抽取了6个地级市，每个地市选取2个县，每个县随机抽取2所农村学校，共计24所。

　　3.调查过程：采用自制的《农村教师保障机制实施现状调查》，内容包括教师对政府和学校在保障教师生活与发展方面政策的满意度、教师进修情况、制约农村教师发展瓶颈及其应承担责任者、保障改革方案实施的条件、对改善生存和发展状况的信心、政策方面存在的突出问题等六部分，共计48道题。每所样本学校，按照“30岁以下、31—40岁、41—50岁和51岁以上”4个年龄段随机抽取教师回答问卷。共发放问卷1163份，回收有效问卷1051份。走访党政分管教育的领导、教育行政管理人员、学校领导、教师等300人次，召开参会人员10人以上的座谈会4场，了解、掌握了农村教师保障机制实施的一些真实情况。

　　结果与分析

　　（一）发展环境不断优化，教师普遍看好未来

　　调查显示，近九成的农村教师认为当前农村教师的发展环境得到进一步优化。这是由于近年来，各级政府把农村教育发展放在更加突出位置，农村教育优先发展地位得以落实。

　　1.农村教师发展的政策环境不断优化。从表1可知，近九成教师认可“国家及各级政府先后出台的系列政策，在保障教师权益方面起到重要作用”。在教师参与治校治学方面，82.3%的教师选择了“学校建立了以教职工为主体的教代会”；75.1%的教师认为“学校的党组织发挥了领导核心和政治核心作用”；66.8%的教师选择“有机会参与学校重大事项决议”。在保障教师工资方面，98.6%的教师知道“法律规定教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”；68.9%的教师认可“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资倾斜政策”。在教师社会保障方面，56.4%的教师选择“地方政府和单位按规定为自己缴纳社会保险费及住房公积金”；63.8%的教师表示“住进了教师周转房”。在教师表彰奖励方面，70.9%的教师知道“国家及各级政府均建立了教师荣誉制度，对在农村地区长期从教、贡献突出的教师加大表彰奖励力度”。

　　2.农村教师发展的经济环境不断优化。参与座谈的党政分管教育的领导、教育行政管理人员、学校领导均表示：现在农村学校基本不为教师工资犯愁。这是由于省级政府加大了对本行政区域财力薄弱地区的转移支付力度，基本确保了农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。这说明各级政府把保障农村教师工资落到了实处。调查显示，在教育经费保障方面，加强了省级政府教育统筹力度，完善了省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区的支持力度，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务职称等方面给予了倾斜，完善了津补贴标准。在地方政府兑现法定教师待遇方面（见表2），有76.1%的教师认为所在地方完全兑现或基本兑现了国家法定的教师待遇。

　　3.农村教师发展的保障水平不断提高。在教育资源配置方面，各地在配置教师、设备、图书、校舍等各项资源时，54.8%的教师选择“完全做到了”和“基本做到了”向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜；83.3%的教师选择“与十年前比较，农村学校软硬件都发生了翻天覆地的变化”。在教师培训方面，64.1%的教师表示“曾经参加过县级以上培训”；54.2%的教师选择“每年都有机会参加县级以上培训”；51.8%的教师选择“培训所用经费全额报销”。在农村教师补充方面，国家实施农村教师特设岗位计划，鼓励高校毕业生到艰苦边远地区农村学校当教师，83.1%的教师认为该项政策提升了农村教师的保障水平。

　　4.农村教师普遍看好未来。在回答“您对未来5—10年间农村教师生存和发展状况的明显改善有信心吗”时，有53.2%的教师表示“很有信心”或“较有信心”。这说明农村教师普遍看好未来。深入访谈得知，农村教师对国家及各级政府进一步落实农村教育优先发展战略充满信心，相信政府能把有利于农村教师的各项惠民政策落到实处。

　　（二）保障机制有待完善，政策宣传还需加强

　　对于农村教师保障机制的运行效果，认为“效果好或较好”的占22.3%；认为“一般”的占53.8%；认为“差”的占23.9%。进一步调查，目前农村教师保障机制运行存在如下一些问题：

　　1．保障的社会化程度偏低。在访谈中，不少校长反映：农村教师的社会保障主要采取“政府或学校统包形式”。农村教师的社会保障95%依赖于所在学校和当地政府。保障的社会化程度很低，给当地财政和学校造成沉重负担。有些地方，甚至连最基本的“三险一金”（养老保险、失业保险、医疗保险和住房公积金）也不能对农村教师给予保障。还有一些地方，地方财政甚至将本应由它们支付的保险经费转移到学校，从而给学校的正常运转造成了很大负担。进一步调查发现：近年来，在教师社会保障制度的改革中，由于各地出台的政策和措施不一，制度不规范，缺乏配合，互相掣肘，形成部门割据、各自为政的局面，保障机制不健全。

　　除3.8%的农村教师对当地政府保障教师生活与发展的政策“很了解”，47.4%的“部分了解”外，48.8%的教师“基本不了解或完全不了解”。这说明在社会保障不完善的情况下，农村教师对当地政府制定的保障教师生活与发展政策的了解程度较低。

　　对于“促使我国农村教师良性发展的责任者”，69.5%的教师选择“地方政府”，22.4%的教师选择“中央政府”。事实上，由于各地经济发展极不平衡，提高经济欠发达地区县级和市级政府保障水平基本不可能，所以，省级政府是保障农村教师发展的主要责任承担者。

　　2．保障的功能不齐备。调查发现，农村教师社会保障问题众多，发展不成体系，农村教师社会保险制度尚不完善，生育保险制度严重缺失。就拿“医疗保险”来说，按国家政策规定教师享受的“三险一金”中的“医疗保险”，应由地方财政和教师个人5:5分摊支付。但在一些地方，却将该由地方财政支付的经费全部转移到学校，学校只能拿“保运转”的办公经费支付。一位校长算过一笔账：该校有学生308人，教师36人，国家财政按每名学生每年550元拨付办公经费，学校一年的办公经费总额为16.94万元，该支付的“医疗保险”近10.8万元，学校支付了这笔经费后，运转很困难。又如，某县财政将“医疗保险”中该由财政支付的部分全部转移给学校。学校因无力支付，使全县均未能兑现教师“医疗保险”中该由财政支付的部分。此外，该县除5所学校按国家政策规定给教师支付了“住房公积金”外，其余60所学校的农村教师均未能享受到住房公积金。因此，该县的绝大部分农村教师实际上只享受到了“养老保险和失业保险”。由此可见，农村教师的社会保障不完善，在“三险一金”尚不能有效保障的情况下，生育保险制度严重缺失，更难享受“课时津贴和住房补贴、职业培训、带薪休假”等较高层次的社会福利项目。

　　当前农村教师发展政策方面存在的突出问题，有75.9%的教师认为是教师待遇政策落实不够，有55.7%的教师认为是教师评价制度有待改进，有33.2%的教师认为是教师培养体系有待完善，有26.9%的教师认为是教师培训制度有待健全，还有教师认为是教师管理体制不够完善（16.5%）、教师资格体制不完善（13.1%）。

　　3．资金的统筹层次过低。现行教师的社会保障资金主要由国家、单位和个人按照不同的比例来承担。某县教育局分管计财的副局长认为：由于财政补贴不到位、学校承受能力有限等导致教师保障资金筹集能力不足，保障水平大大降低。以医疗保障为例，在原有社会保障体制的影响下，教师自身保障意识差，依赖国家和单位的供给，学校由于没有自身的积累储备，公费医疗严重超支，难以承受，地方教育部门只能通过财政补贴弥补。但是分税制改革之后，地方财力不足，无力支撑这部分医疗费用补贴，或者只能承受较低的补贴比例，社会保障资金的筹集额度和比例受到影响。

　　以保障教师培训为例，调查显示，84.0%的农村学校“非常支持或比较支持”教师参加进修或培训活动。从表3可知，农村教师进修或培训的经费51.8%的是由政府或学校负担，37.7%的是由学校与个人共同负担，更有10.5%的进修经费是由教师个人负担。访谈中，大多数教师认为：当地财政之所以不能全部支付教师参加培训的费用，还是因为当地财政仅够解决机关事业单位人员的“吃饭”问题，无力拿出过多的经费发展教育事业，使教师专业发展缺少必要的经费支持。

　　进一步调查发现，农村教师基本医疗保险绝大多数停留在县级统筹，住房公积金和养老保险基本达到了市级统筹，其他保险如失业保险甚至为属地管理。这说明农村教师保障经费统筹层次过低。有专家研究表明，社会保障的良性运行是依据大数法则，通过分散众人的风险来达到保障生活的目的，而统筹层次过低会影响保障基金的积累和取良补差的效果。

　　4．农村教师对保障机制的满意度不高。从表4可知，45.8%的农村教师认为当前制约农村教师发展的最大瓶颈首先是城乡差异，其次是思想观念（18.9%）和经费支持（15.1%）。这说明绝大部分农村教师认为制约他们发展的原因是城乡经济社会发展不平衡的二元体制，及其由此带来的思想观念差异和农村地区对教师发展的经费支持不够等，这也从另一个侧面说明农村教师保障机制的功能较差。

　　教师对保障机制的评价方面，从表5可知，农村教师对当地政府保障教师基本权利的评价，26.4%的认为“很好或较好”，45.5%的认为“一般”，28.1%的认为“较差或很差”；农村教师对学校领导保障教师基本权利的评价，46.1%的认为“很好或较好”，40.6%的认为“一般”，13.3%的认为“较差或很差”。农村教师对当地政府在教师发展权利保障的评价中，22.1%的认为“较好或很好”，48.2%的认为“一般”，29.7%的认为“较差或很差”；对学校领导在教师发展权利保障的评价中，47.1%的认为“很好或较好”，40.2%的认为“一般”，12.7%的认为“较差或很差”。这说明，农村教师对当地政府和学校领导在保障教师基本权利以及发展权利的满意度不高，对学校领导的满意度高于当地政府。

　　为确保农村教师发展改革方案的顺利实施，57.2%的教师认为经费投入是重要保障条件，其他依次是：政策连续性（29.6%）、问题反应敏捷性（10.5%）、舆论氛围（2.7%）。