国务院办公厅印发《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》

国务院办公厅关于推进奶业振兴

保障乳品质量安全的意见

国办发〔2018〕43号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

奶业是健康中国、强壮民族不可或缺的产业，是食品安全的代表性产业，是农业现代化的标志性产业和一二三产业协调发展的战略性产业。近年来，我国奶业规模化、标准化、机械化、组织化水平大幅提升，龙头企业发展壮大，品牌建设持续推进，质量监管不断加强，产业素质日益提高，为保障乳品供给、促进奶农增收作出了积极贡献，但也存在产品供需结构不平衡、产业竞争力不强、消费培育不足等突出问题。为推进奶业振兴，保障乳品质量安全，提振广大群众对国产乳制品信心，进一步提升奶业竞争力，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻新发展理念，按照高质量发展的要求，以实施乡村振兴战略为引领，以优质安全、绿色发展为目标，以推进供给侧结构性改革为主线，以降成本、优结构、提质量、创品牌、增活力为着力点，强化标准规范、科技创新、政策扶持、执法监督和消费培育，加快构建现代奶业产业体系、生产体系、经营体系和质量安全体系，不断提高奶业发展质量效益和竞争力，大力推进奶业现代化，做大做强民族奶业，为决胜全面建成小康社会提供有力支撑。

（二）基本原则。

创新驱动，绿色发展。强化科技创新，推动管理制度改革，推进节本增效，提高奶业综合生产能力。因地制宜，合理布局，种养结合，草畜配套，促进养殖废弃物资源化利用，推动奶业生产与生态协同发展。

利益联结，共享共赢。坚持产业一体化发展方向，延伸产业链，建立奶农和乳品企业之间稳定的利益联结机制，推进形成风险共担、利益共享的产业格局，增强奶农抵御市场风险的能力，实现一二三产业协调发展。

问题导向，重点攻关。针对当前奶业发展不平衡不充分的问题，以关键环节和重点难点为突破口，着力提高奶业供给体系的质量和效率，提升乳品质量安全水平，更好适应消费需求总量和结构变化。

市场主导，政府支持。处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化乳品企业市场主体作用，优化资源配置，增强发展活力。更好发挥政府在宏观调控、政策引导、支持保护、监督管理等方面的作用，维护公平有序的市场环境。

（三）主要目标。到2020年，奶业供给侧结构性改革取得实质性成效，奶业现代化建设取得明显进展。奶业综合生产能力大幅提升，100头以上规模养殖比重超过65%，奶源自给率保持在70%以上。产业结构和产品结构进一步优化，婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度显著提升，乳制品供给和消费需求更加契合。乳品质量安全水平大幅提高，产品监督抽检合格率达到99%以上，消费信心显著增强。奶业生产与生态协同发展，养殖废弃物综合利用率达到75%以上。到2025年，奶业实现全面振兴，基本实现现代化，奶源基地、产品加工、乳品质量和产业竞争力整体水平进入世界先进行列。

二、加强优质奶源基地建设

（四）优化调整奶源布局。突出重点，巩固发展东北和内蒙古产区、华北和中原产区、西北产区，打造我国黄金奶源带。积极开辟南方产区，稳定大城市周边产区。以荷斯坦牛等优质高产奶牛生产为主，积极发展乳肉兼用牛、奶水牛、奶山羊等其他奶畜生产，进一步丰富奶源结构。

（五）发展标准化规模养殖。开展奶牛养殖标准化示范创建，支持奶牛养殖场改扩建、小区牧场化转型和家庭牧场发展，引导适度规模养殖。支持奶牛养殖大县整县推进种养结合，发展生态养殖。推广应用奶牛场物联网和智能化设施设备，提升奶牛养殖机械化、信息化、智能化水平。加强奶牛口蹄疫防控和布病、结核病监测净化工作，做好奶牛常见病防治。

（六）加强良种繁育及推广。建立全国奶牛育种大数据和遗传评估平台，完善种牛质量评价制度，构建现代奶牛遗传改良技术体系和组织管理体系。扩大奶牛生产性能测定范围，加快应用基因组选择技术。支持奶牛育种联盟发展，联合开展青年公牛后裔测定。大力引进和繁育良种奶牛，打造高产奶牛核心育种群，建设一批国家核心育种场。加大良种推广力度，提升良种化水平，提高奶牛单产量。

（七）促进优质饲草料生产。推进饲草料种植和奶牛养殖配套衔接，就地就近保障饲草料供应，实现农牧循环发展。建设高产优质苜蓿示范基地，提升苜蓿草产品质量，力争到2020年优质苜蓿自给率达到80%。推广粮改饲，发展青贮玉米、燕麦草等优质饲草料产业，推进饲草料品种专业化、生产规模化、销售市场化，全面提升种植收益、奶牛生产效率和养殖效益。

三、完善乳制品加工和流通体系

（八）优化乳制品产品结构。统筹发展液态乳制品和干乳制品。因地制宜发展灭菌乳、巴氏杀菌乳、发酵乳等液态乳制品，支持发展奶酪、乳清粉、黄油等干乳制品，增加功能型乳粉、风味型乳粉生产。鼓励使用生鲜乳生产灭菌乳、发酵乳和调制乳等乳制品。

（九）提高乳品企业竞争力。引导乳品企业与奶源基地布局匹配、生产协调。鼓励企业兼并重组，提高产业集中度，培育具有国际影响力和竞争力的乳品企业。依法淘汰技术、能耗、环保、质量、安全等不达标的产能，做强做优乳制品加工业。支持企业开展产品创新研发，优化加工工艺，完善质量安全管理体系，增强运营管理能力，降低生产成本，提升产品质量和效益。支持奶业全产业链建设，促进产业链各环节分工合作、有机衔接，有效控制风险。

（十）建立现代乳制品流通体系。发展智慧物流配送，鼓励建设乳制品配送信息化平台，支持整合末端配送网点，降低配送成本。促进乳品企业、流通企业和电商企业对接融合，推动线上线下互动发展，促进乳制品流通便捷化。鼓励开拓“互联网+”、体验消费等新型乳制品营销模式，减少流通成本，提高企业效益。支持低温乳制品冷链储运设施建设，制定和实施低温乳制品储运规范，确保产品安全与品质。

（十一）密切养殖加工利益联结。培育壮大奶农专业合作组织，推进奶牛养殖存量整合，支持有条件的养殖场（户）建设加工厂，提高抵御市场风险能力。支持乳品企业自建、收购养殖场，提高自有奶源比例，促进养殖加工一体化发展。建立由县级及以上地方人民政府引导，乳品企业、奶农和行业协会参与的生鲜乳价格协商机制，乳品企业与奶农双方应签订长期稳定的购销合同，形成稳固的购销关系。开展生鲜乳质量第三方检测试点，建立公平合理的生鲜乳购销秩序。规范生鲜乳购销行为，依法查处和公布不履行生鲜乳购销合同以及凭借购销关系强推强卖兽药、饲料和养殖设备等行为。

四、强化乳品质量安全监管

（十二）健全法规标准体系。研究完善乳品质量安全法规，健全生鲜乳生产、收购、运输和乳制品加工、销售等管理制度。修订提高生鲜乳、灭菌乳、巴氏杀菌乳等乳品国家标准，严格安全卫生要求，建立生鲜乳质量分级体系，引导优质优价。制定液态乳加工工艺标准，规范加工行为。制定发布复原乳检测方法等食品安全国家标准。监督指导企业按标依规生产。

（十三）加强乳品生产全程管控。落实乳品企业质量安全第一责任，建立健全养殖、加工、流通等全过程乳品质量安全追溯体系。加强源头管理，严格奶牛养殖环节饲料、兽药等投入品使用和监管。引导奶牛养殖散户将生鲜乳交售到合法的生鲜乳收购站。任何单位和个人不得擅自加工生鲜乳对外销售。实施乳品质量安全监测计划，严厉打击非法收购生鲜乳行为以及各类违法添加行为。对生鲜乳收购站、运输车、乳品企业实行精准化、全时段管理，依法取缔不合格生产经营主体。健全乳品质量安全风险评估制度，及时发现并消除风险隐患。

（十四）加大婴幼儿配方乳粉监管力度。严格执行婴幼儿配方乳粉相关法律法规和标准，强化婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理。婴幼儿配方乳粉生产企业应当实施良好生产规范、危害分析和关键控制点体系等食品安全质量管理制度，建立食品安全自查制度和问题报告制度。按照“双随机、一公开”要求，持续开展食品安全生产规范体系检查，对检查发现的问题要从严处理。严厉打击非法添加非食用物质、超范围超限量使用食品添加剂、涂改标签标识以及在标签中标注虚假、夸大的内容等违法行为。严禁进口大包装婴幼儿配方乳粉到境内分装。大力提倡和鼓励使用生鲜乳生产婴幼儿配方乳粉，支持乳品企业建设自有自控的婴幼儿配方乳粉奶源基地，进一步提高婴幼儿配方乳粉品质。

（十五）推进行业诚信体系建设。构建奶业诚信平台，支持乳品企业开展质量安全承诺活动和诚信文化建设，建立企业诚信档案。充分运用全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统，推动税务、工信和市场监管等部门实现乳品企业信用信息共享。建立乳品企业“黑名单”制度和市场退出机制，加强社会舆论监督，形成市场性、行业性、社会性约束和惩戒。

五、加大乳制品消费引导

（十六）树立奶业良好形象。积极宣传奶牛养殖、乳制品加工和质量安全监管等方面的成效，定期发布乳品质量安全抽检监测信息，展示国产乳制品良好品质，提升广大群众对我国奶业的认可度。推介休闲观光牧场，组织开展乳品企业公众开放日活动，让消费者切身感受牛奶安全生产的全过程，激发消费活力。

（十七）着力加强品牌建设。实施奶业品牌战略，激发企业积极性和创造性，培育优质品牌，引领奶业发展。通过行业协会等第三方组织，推介产品优质、美誉度高的品牌，扩大消费市场。发挥骨干乳品企业引领作用，促进企业大联合、大协作，提升中国奶业品牌影响力。

（十八）积极引导乳制品消费。大力推广国家学生饮用奶计划，增加产品种类，保障质量安全，扩大覆盖范围。开展公益宣传，加大公益广告投放力度，强化乳制品消费正面引导。普及灭菌乳、巴氏杀菌乳、奶酪等乳制品营养知识，倡导科学饮奶，培育国民食用乳制品的习惯。加强舆情监测，及时回应社会关切，营造良好舆论氛围。

六、完善保障措施

（十九）加大政策扶持力度。在养殖环节，重点支持良种繁育体系建设、标准化规模养殖、振兴奶业苜蓿发展行动、种养结合、奶牛场疫病净化、养殖废弃物资源化利用和生鲜乳收购运输监管体系建设；在加工环节，重点支持婴幼儿配方乳粉企业兼并重组、乳品质量安全追溯体系建设。地方人民政府要统筹规划，合理安排奶畜养殖用地。鼓励社会资本按照市场化原则设立奶业产业基金，放大资金支持效应。强化金融保险支持，鼓励金融机构开展奶畜活体抵押贷款和养殖场抵押贷款等信贷产品创新，推进奶业保险扩面、提标，合理厘定保险费率，探索开展生鲜乳目标价格保险试点。

（二十）加强奶业市场调控。完善奶业生产市场信息体系，开展产销动态监测，及时发布预警信息，引导生产和消费。充分发挥行业协会作用，引导各类经营主体自觉维护和规范市场竞争秩序。顺应奶业国际化趋势，实行“引进来”和“走出去”相结合，促进资本、资源和技术等优势互补，增强自我发展能力。

（二十一）强化科技支撑和服务。开展奶业竞争力提升科技行动，推动奶业科技创新，在奶畜养殖、乳制品加工和质量检测等方面，提高先进工艺、先进技术和智能装备应用水平。加强乳制品新产品研发，满足消费多元化需求。完善奶业社会化服务体系，加大技术推广和人才培训力度，提升从业者素质，提高生产经营管理水平。

（二十二）切实加强组织领导。各地区、各有关部门要根据本意见精神，按照职责分工，加大工作力度，强化协同配合，制定和完善具体政策措施，抓好贯彻落实。农业农村部要会同有关部门对本意见落实情况进行督查，并向国务院报告。

国务院办公厅          

2018年6月3日          

（本文有删减）

推进高质量发展 实现奶业全面振兴
——农业农村部、工业和信息化部、国家市场监督管理总局相关负责人
就贯彻落实《国务院办公厅关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》答记者问

近日，国务院办公厅印发《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》（以下简称《意见》），围绕奶源基地建设、乳制品加工流通、乳品质量安全监管以及消费引导等方面作出全面部署。记者就相关问题采访了农业农村部畜牧业司司长马有祥、工业和信息化部消费品工业司司长高延敏、国家市场监督管理总局食品监管一司司长张靖。

问：近年来，奶业发展受到高度重视。此次专门出台推进奶业振兴的意见？是出于什么考虑？《意见》有哪些新的目标和举措？

答：这些年，特别是党的十八大以来，有关部门、地方政府和行业按照党中央国务院部署，加快推进奶业振兴，狠抓质量安全监管、技术进步、生产发展和品牌建设，我国奶业发生了脱胎换骨的变化，迈进全面振兴的新时期。但是，我国奶业发展仍面临产品供需结构不平衡、产业竞争力不强、消费培育不足等突出问题。面对新形势、新任务，迫切需要出台指导奶业振兴发展的纲领性文件，着力解决奶业发展中的薄弱环节和突出问题，全面推动奶业高质量发展。

《意见》共分为6个部分22条，明确了今后一个时期奶业发展的指导思想、基本原则、主要目标和重大政策措施，是指导今后一个时期我国奶业发展的纲领性文件。

一是确立了奶业的战略定位。《意见》指出，奶业是健康中国、强壮民族不可或缺的产业，是食品安全的代表性产业，是农业现代化的标志性产业和一二三产业协调发展的战略性产业。

二是明确了奶业发展的目标任务。《意见》提出，到2020年，奶业供给侧结构性改革取得实质性成效，奶业现代化建设取得明显进展，100头以上规模养殖比重超过65%，奶源自给率保持在70%以上，婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度显著提升，乳制品供给和消费需求更加契合；到2025年，奶业实现全面振兴，基本实现现代化，整体进入世界先进行列。

三是突出了高质量发展的要求。《意见》要求，针对当前奶业发展不平衡不充分的问题，以关键环节和重点难点为突破口，着力提高奶业供给体系的质量和效率，在优质奶源基地建设、乳制品加工流通、乳品质量安全监管以及消费引导等关键环节精准发力，更好地适应消费需求总量和需求结构变化。

四是强调了保障奶农的权益。《意见》提出了培育壮大奶农专业合作组织、促进养殖加工一体化发展、建立生鲜乳价格协商机制、开展生鲜乳质量第三方检测试点、规范生鲜乳购销行为等政策措施，增强奶农抵御市场风险、共享现代奶业发展成果的能力。

《意见》向全社会发出了振兴奶业的强烈信号，为奶业更好发展指明了方向和路径，对于推动奶业持续健康发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。

问：《意见》对优质奶源基地建设作出了具体的部署，请问下一步如何抓好落实？

答：奶源是奶业发展的基础，基础不牢地动山摇。这些年，通过大力开展转型升级，我国奶牛养殖发生了显著的变化。但我们要清醒看到，奶牛养殖仍存在养殖成本较高，生产效率较低，市场竞争力不强等问题。下一步，我们将认真贯彻落实《意见》，重点做好4个方面工作。

一是布好局。加强规划引导、政策支持和技术指导，突出重点，巩固发展东北和内蒙古产区、华北和中原产区、西北产区，积极开辟南方产区，稳定大城市周边产区。统筹荷斯坦牛和其他奶畜发展，推进奶源基地建设与饲草料种植和乳制品加工协调发展。

二是育好种。好牛产好奶。深入实施奶牛遗传改良计划，支持奶牛生产性能测定和种公牛后裔测定，支持奶牛育种联盟发展，大力引进和繁育良种奶牛，打造高产奶牛核心群，加快奶畜良种化，提高奶牛单产水平。

三是种好草。好草养好牛。按照一头奶牛配套一定面积土地的标准，推进饲草料种植和奶牛养殖配套衔接，既解决饲草料供应问题，又保证粪便的消纳。每年支持建设50万亩高产优质苜蓿基地，扩大粮改饲实施范围，实现奶牛饲草优质化。到2020年，力争优质苜蓿自给率从去年的60%提高到80%。

四是养好牛。以奶牛养殖大县为重点，支持奶牛养殖场转型升级和家庭牧场发展，引导适度规模养殖。持续开展奶牛养殖标准化示范创建，推进现代化示范牧场建设，支持奶牛养殖大县整县推进种养结合，引领带动生产技术水平提高。加强 “数字奶业信息服务云平台”建设，推广应用奶牛场物联网技术和智能化技术设施设备。到2020年，奶牛规模养殖显著增加，养殖机械化、信息化、智能化水平大幅提升。

问：这些年，我国生鲜乳质量安全水平不断提升，为生产优质乳制品提供了坚实的基础。农业农村部将从哪些方面着手，来进一步强化生鲜乳质量安全监管？

答：乳品质量安全是奶业的“生命线”。下一步，贯彻落实《意见》，在“养好牛”的同时，要在强监管上下功夫，具体工作就是“三化”。一是完善监管的信息化。推进奶站和运输车标准化建设与管理，在全国运行奶站和运输车监管监测信息系统，实时调度掌握奶站和运输车的运行变化情况，对全国所有奶站和运输车实现精准化、全时段管理，持证经营、规范运转。二是完善监管的制度化。督导落实各地奶站、奶车专人监管制度，做到不漏站、不漏车，坚决整改、取缔不合格奶站和运输车。落实监管频次制度，定期对奶站、奶车进行巡查监管，特别是对婴幼儿配方乳粉奶源的奶站、运输车和奶牛场全部建档立案，纳入重点监管。三是完善监管的常态化。继续组织实施生鲜乳质量监测计划，加大违禁、违规添加风险物质的排查，健全生鲜乳质量安全风险评估制度。严厉打击生鲜乳生产、收购和运输环节违法添加行为。开展婴幼儿配方乳粉奶源质量安全专项监测和飞行抽检，健全婴幼儿配方乳粉奶源质量安全追溯体系，确保乳制品源头质量安全。

问：《意见》明确提出“提高乳品企业竞争力”，请问，工业和信息化部下一步将会采取哪些具体措施？

答：下一步，工业和信息化部将结合职责，组织各地工业和信息化主管部门、行业协会及乳制品企业认真贯彻落实国务院常务会议精神，按照《意见》的要求，加快推动产业升级，进一步提高乳品企业竞争力。一是促进乳制品产品结构优化。引导企业积极研发乳制品生产新工艺、新技术，因地制宜发展灭菌乳、巴氏杀菌乳、发酵乳等液态乳制品，支持发展奶酪、乳清粉、黄油等干乳制品，增加功能性乳粉、风味型乳粉生产，提升产品价值链，不断满足消费者多样化需求。二是推进产业集聚发展。支持企业发展奶源生产基地，推进乳制品产业集群集聚发展，促进产业优化升级。深入推进婴幼儿配方乳粉企业兼并重组，加快培育具有较强国际竞争力的大型乳制品企业集团，进一步提高行业集中度，加快产业规范化、规模化、现代化发展。三是提升行业质量安全保障水平。扩大婴幼儿配方乳粉质量安全追溯体系建设试点范围，逐步在婴幼儿配方乳粉全行业建立质量安全追溯体系；同时，不断完善食品工业企业质量安全追溯平台建设。贯彻实施《食品工业企业诚信管理体系》国家标准，推动婴幼儿配方乳粉企业全部建立诚信管理体系，支持企业开展质量安全承诺和诚信文化建设。四是强化宣传引导。支持行业协会推介产品优质、美誉度高的企业及产品品牌，提升乳制品品牌影响力。组织乳制品企业定期开展公众开放日活动，让消费者增加对乳制品行业的科学了解，宣传乳制品消费及食品安全知识，营造良好舆论氛围。

问：《意见》明确提出了“到2020年，婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度显著提升”，请问，国家市场监督管理总局下一步在婴幼儿配方乳粉生产方面将会采取哪些具体措施？

答：一罐奶粉滋养一个生命，提供优质安全的婴幼儿配方乳粉是奶业振兴的重要任务。下一步，国家市场监督管理总局将按照《意见》的部署，严字当头，坚持源头严防、过程严控、产品严检、市场严管，保障婴幼儿配方乳粉质量安全，努力让祖国下一代喝上好奶粉。

一要落实企业主体责任。督促企业不断落实食品安全主体责任，严格执行婴幼儿配方乳粉相关法律法规和标准。源头严防，建立实施原料供应商审核制度，做好进货查验和进厂检验。过程严控，严格按照生产工艺要求生产，严格执行防止微生物、化学、物理污染的控制要求。产品严检，严格落实出厂产品全项目逐批自行检验，确保检验数据真实、完整、准确。

二要严守食品安全底线。继续加大监管力度，持续保持高压态势。不断加强婴幼儿配方乳粉的监督抽检和风险监测，及时消除食品安全风险隐患。持续开展食品安全生产规范体系检查，对发现问题较多企业开展“回头看”。严厉打击非法添加非食用物质、超范围超限量使用食品添加剂、虚假夸大标签内容和涂改标签标识等违法行为。严禁进口大包装婴幼儿配方乳粉到境内分装。

三要提高品质保障能力。督促企业持续实施粉状婴幼儿配方食品良好生产规范、危害分析和关键控制点体系等食品安全质量管理制度。强化婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理，保障配方科学性、安全性。支持婴幼儿配方乳粉质量安全追溯体系建设，实现养殖、加工、流通等全过程可追溯。大力提倡和鼓励使用生鲜乳生产婴幼儿配方乳粉，支持企业建设自有自控奶源基地。

四要提升行业良好形象。积极宣传婴幼儿配方乳粉质量安全监管成效，定期发布监督抽检与监督检查信息，客观、真实、全面展示婴幼儿配方乳粉质量状况。推进行业诚信体系建设，推动税务、工信、市场监管等部门实现企业信息共享，建立“黑名单”制度和市场退出机制。充分激发企业积极性和创造性，发挥骨干企业引领作用，培养优质品牌，塑造良好口碑，提升广大群众对国产奶粉的认可度。

问：《意见》涵盖了奶业发展的各个方面。如何确保《意见》各项政策落到实处，农业农村部有哪些具体措施？

答：一分部署，九分落实。《意见》明确要求，农业农村部要会同有关部门对落实情况进行督查，并向国务院报告。围绕《意见》的贯彻落实，农业农村部将重点做好三方面工作。

一是落实部门协调配合。《意见》的贯彻落实需要各方面的共同努力。农业农村部将按照《意见》的要求，会同各有关部门，制定和完善具体工作措施，进一步加大扶持政策落实力度，充分发挥奶业工作部际联席会议制度作用，加强协调配合，确保各项工作落到实处。

二是强化政策资金推动。针对奶牛标准化规模养殖、优质饲草生产、粪污综合处理利用、产品结构优化、质量安全管控等重点环节，进一步加大奶业扶持政策落实力度，创新项目支持手段，保证政策资金效果。

三是充分发挥企业主体作用。企业兴、产业兴，乳品企业是振兴中国奶业的主体。完善中国奶业20强（D20）联盟，促进乳品企业大协作、大联合。继续举办中国奶业20强峰会，提升民族奶业品牌影响力。推进中国小康牛奶行动和奶酪推广行动，吸引更多乳品企业参与，培育乳制品消费潜力，做大做强中国奶业。

我们相信，通过大家的努力，一定能够形成政府引导、企业主体、多方参与、共同推进的《意见》贯彻落实工作格局，奶业全面振兴一定会早日实现。