长期缺失的学校自主教师管理权利

长期以来，教师管理主要是教育、人事、财政等政府部门的事，作为学校的校长，主要是根据国家有关教师管理的政策，执行政府有关教师的聘任考核、教学安排、工资发放、职称评定和日常管理工作。校长往往只是政府各部门进行教师管理的一位具体执行者，实际上并无自主管理教师的空间。这主要表现在：

一是在教师聘任上，学校想要的人进不来，不想要的人出不去。在实践中，很多地方都是每年县级教育行政部门让各学校根据自身教师配备情况申报教师招聘需求，然后由县教育行政部门根据教师编制要求统一审核而确定各校的具体招聘人数，并统一组织教师招考工作，最后将教师分配到各校。

实际上，在教师招聘过程中，很多学校被剥夺了我国《教育法》和《教师法》所规定的“学校聘任教师”的权利，只能被动接受教育行政部门“统一招聘”来的教师。这导致一部分教师误以为自己是县教育行政部门招聘来的，有的教师分配到校以后甚至出现了没与学校签订聘任合同的情况。

同时，由于公立中小学教师拥有事业编制，当学校某位教师因各种原因无法适应学校教育教学要求和需要时，学校也无法直接辞退该教师，只能自我消化处理，或者只能等到该教师退休才能解决问题。这种人事管理状况给学校带来了巨大压力，容易出现教师编制已满，但有的学科却没有教师可胜任的情况，结果一部分教师的工作量就会加大。

二是在教师职称上，学校自身无职称评审权，无法根据教师的实际贡献来组织教师职称的评审。教师职称评审是教师专业发展过程中的重要事件。但长期以来，学校只有推荐教师参与人事管理部门职称评审的权利，而自身没有职称评审资格。事实上，只有学校最了解每位教师的政治思想道德、教育教学、专业发展水平以及对学校的实际贡献度，这理应成为教师职称评审的重要依据。

现实情况是中小学校教师职称评审权在教师人事管理部门，而教师人事管理部门对教师的工作实际难以有真切的把握和了解，制定的往往是针对一般情况、普遍适用的，对初级、中级和高级教师的职称评审条件。因此，中小学教师职称评审的竞争主要体现在科研能力上，尤其是论文发表和科研课题的数量和级别上，而相对忽视了教师的教育教学情况和对学校的实际贡献。

职称评审偏离了中小学教育应有的导向——人才培养和教育教学的实际贡献这一最重要的指标上。尽管职称评审过程中也会照顾各学校教师职称结构，但这种由教师人事管理部门组织的职称评审可能使基层乡村学校、薄弱学校的教师因缺乏竞争力而落选，城镇学校、优质学校高级职称比例较高，城乡学校师资不均衡现象突出。显然，这种教师职称评审方式背离了《教师法》所规定的学校“自主进行教师管理工作”的基本立法精神。

三是在教师管理上，重约束轻激励，重精神奖励轻物质奖励，学校尤其缺乏激励教师的物质手段和工具。经过几十年的努力，我国教师管理制度也经历了一个逐步完善的发展历程，已进入规范化、制度化和法治化阶段。无论教师聘任考核，还是教育教学管理，抑或是教师行为规范，国家都出台了包括《教师法》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等在内的一系列规范性文件，对教师的思想和行为提出了高标准和严要求，为建设高素质专业化创新型教师队伍建设起到了非常重要的作用。

但是，整体而言，教师管理长期重约束而轻激励，全社会应进一步营造尊师重教的氛围，为激发广大教师的积极性、主动性和创新活力创造更好的条件。同时，在对教师的激励中，往往比较注重精神激励而物质激励不够，对现行《教师法》所规定的“待遇”与“奖励”执行和落实不够；而中小学校则更是缺乏有效激励教师的物质手段和工具。

一方面，我国公立中小学经费主要来自财政拨款，需要严格按照预算执行，学校缺乏自主调配和使用财政经费的空间；另一方面中小学校在现行教师绩效工资制度下并无多大的自主分配绩效工资的空间，学校自主分配权很小。

长期以来，我国中小学校在教师管理的核心环节——聘任、职称评审和收入分配上缺乏自主管理的权利，很大程度上学校只是政府教师管理的执行者，这使得学校在调动广大教师的积极性和创新活力上难以有所作为，迫切需要政府放权，并为学校自主管理教师赋权。

充分利用学校自主管理教师的权利

近日，教育部等八部门联合发布了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》的实质就是要求政府各部门要向学校放权，要为学校自主管理赋权，从而保障中小学校获得《教育法》所规定的学校的基本权利，实现学校按章程自主管理的目标，并通过学校的自主管理激发学校的办学活力，提高基础教育的质量。

而在学校的自主管理中，核心和关键在于对教师的自主管理。只有学校充分利用好自主管理教师的权利，才有可能激发学校广大教师主人翁的责任感和使命感，才能真正调动广大教师的积极性、主动性、创新精神与活力，才能真正促进教师提高教育教学的能力和水平，从而提高教育的质量，办好人民满意的教育。

学校如何行使好自主管理教师的权利，从而实现激活教师的积极性与创新活力？结合《意见》，笔者认为应主要从以下几个方面实现学校的自主管理教师权利：

一是在积极探索的基础上逐步实现学校根据自身需要自主招聘教师。现行《教师法》第十七条规定，“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”这表明，学校和教师通过平等协商的原则签订聘任合同，学校是聘任教师的主体。

一方面在“县管校聘”制度下，应充分尊重和发挥学校在教师公开招聘工作中的重要作用，学校可依据核定的编制、岗位数量及岗位结构比例和教育教学需要，提出教师招聘需求和岗位条件，并全程自主组织笔试、面试、考察和确定拟聘人选；另一方面学校按规定的条件和程序自主决定在全体教师中公开选拔和聘任学校副校长和中层管理干部，从而让学校教师获得进一步提升和发展的空间。

二是在核定的岗位设置前提下实现学校根据教师实际贡献自主组织职称评审。扩大学校职称评聘自主权，学校按照政府有关部门核定的岗位设置方案，依据教师的工作表现和实际业绩，自主确定中初级职称和岗位的评聘，而高级职称和岗位则按照管理权限由学校推荐或聘用，实现了学校的人事自主权，推动教师岗位能上能下、人员能进能出，形成竞争有活力的人事管理制度。

三是在依法依规的基础上实现学校按照“多劳多得”原则自主分配奖励性绩效工资。在当前公立中小学校所需经费主要依靠财政预算予以保障的情况下，要改变学校教师激励重精神轻物质的状况，必须进一步提高奖励性绩效工资在绩效工资总量中的占比，从而扩大学校奖励性绩效工资的自主支配权，使绩效工资更多地向教育教学贡献和实际业绩高的教师倾斜，激发广大教师的积极性。

为学校自主管理教师提供制度保障

在政府为广大中小学校放权和赋权的同时，校长的权力过大导致其滥用权力，从而损害教师和学校实际利益的情况也可能出现，需要引起重视。因此，要为学校自主管理教师提供制度保障，为其规范、健康、有序运行提供制度保障。

一是正确处理好政府和学校的关系，严守政府管理教师的边界，为学校自主管理教师创造良好的外部条件。学校要实现根据章程自主管理教师，必然要求政府依法管理教师，政府在管理教师事务时应严守教师管理的边界，严格遵循“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的法治原则，实现政府对教师管理的“有为”与“无为”的统一。

二是学校努力营造“尊重教师，依靠教师，为教师服务”的民主管理氛围，让教师成为学校的主人。学校自主管理教师的目的，不是学校或校长要更好地控制教师，而是要在充分尊重教师的基础上，更好地为广大教师的教育教学服务，激发广大教师的责任感和使命感，让教师真正成为学校的主人，积极主动全面地参与到学校教育教学和管理的各项事务中，使学校更具生命活力。

三是要重视学校教师考评制度改革，给广大教师减负，引导教师专注于教学与育人。学校要建立与激发教师活力相适应的教师考评制度，在评价中重视对教师的过程性评价和发展性评价；要以教育教学与育人工作为教师评价的核心，要为广大教师减负，淡化和略化与教学、育人关系不够紧密的事项，让广大教师专心教学育人，切实提高人才培养质量和学校办学水平；树立素质教育导向，坚决纠正以中高考成绩或升学率片面评价教师的做法，坚决克服“唯升学”“唯分数”的倾向。

四是要优化学校内部治理结构，对校长的权力进行有效监督，保障教师的基本权益。《意见》的核心就是要通过向中小学校放权来激发学校办学活力。但在政府向学校放权的同时，实际意味着作为学校法人的校长，其权力也不断增大，既有教师招聘权，又有职称评审权或推荐权，也有绩效工资分配权，即校长拥有教师管理的全面权力，人权、事权和财权的高度统一。

然而，“权力不受监督必然导致腐败”。为此，必须“用制度来监督权力”，要通过优化学校内部治理结构使校长的权力得到有效监督。尤其是，凡涉及教师利益的重大事项必须通过学校党政领导班子集体研究决定，并经由全体教师大会（教代会）或教师工会表决同意方可执行，从而确保广大教师的权益得到保障。

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来源 | 本文刊于《教育家》2020年11月刊第4期，原标题《为学校自主管理教师赋权》

作者 | 首都师范大学教育学院副教授陈正华