《关于加强乡镇卫生院服务能力建设的意见》解读

　　一、《意见》出台的背景是什么？对进一步深化医改有什么重要意义？  

　　乡镇卫生院作为农村三级医疗卫生服务网的枢纽，是直接为农村居民提供基本医疗卫生服务的主体力量。近年来，随着基层医改的深入推进，乡镇卫生院公益性的运行新机制逐步形成，广大农村居民“看病难、看病贵”问题得到初步缓解。但从总体上看，乡镇卫生院综合服务能力还比较薄弱，与居民日益增长的医疗卫生需求还不相适应，特别是部分地区出现的乡镇卫生院基本医疗功能弱化、医务人员工作积极性下降等问题，成为制约分级诊疗制度建立的瓶颈。 

　　省委、省政府高度重视农村卫生工作，十分关注农村三级卫生网络建设。针对新一轮医改以来，乡镇卫生院建设发展存在的问题和困难，在充分调研和深入研究的基础上，省医改办起草了《关于加强乡镇卫生院服务能力建设的意见》，并征求了有关部门和市县卫生计生行政部门、乡镇卫生院和专家意见。2016年6月24日，经省医改领导小组2016年第一次全体会议讨论通过，7月18日，省政府办公厅转发了省医改办等部门提出的《关于加强乡镇卫生院服务能力建设的意见》。《意见》的出台，将进一步筑牢农村三级医疗卫生服务体系枢纽，推动乡镇卫生院人才短缺、服务能力不足等问题的解决，释放基层医疗卫生机构和人员活力，进一步健全完善乡镇卫生院运行新机制，促进基层首诊、分级诊疗制度的建立，更好地保障农村居民享受均等化的基本公共卫生服务和安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务。 

　　二、《意见》提出加强乡镇卫生院建设的主要目标和内容是什么？  

　　　  《意见》指出，按照“保基本、强基层、建机制”的要求，结合我省乡镇卫生院服务能力建设实际，统筹推进县域医疗卫生体系发展。通过分类明确乡镇卫生院基本医疗卫生服务职能，确定乡镇卫生院服务能力建设目标途径，推进建立运行有序的分级诊疗制度。到2020年，乡村两级医疗卫生机构门急诊量占县域内门急诊总量的比例稳定在70%以上，由乡镇卫生院提供的住院服务比例稳定在30%以上，力争县域内就诊率达到90%。 

　　《意见》围绕加强乡镇卫生院服务能力建设，以问题为导向，从总体目标、实施路径和保障措施三方面，提出了12项27条具体意见措施。《意见》既注重抓好现有政策的落实，如加强乡镇卫生院规范化管理、提升乡镇卫生院人员素质和技术水平、落实乡村医生多渠道补偿政策，同时对乡镇卫生院功能定位、药品配备使用管理、健全完善分配制度改革、促进优质资源下沉、能力提升激励机制等方面提出新的举措和要求，提出了提升乡镇卫生院服务能力的一系列措施。 

　　三、《意见》提出乡镇卫生院功能定位及分类建设包括哪些内容，有哪些新举措和亮点？  

　　随着城镇化推进以及农村群众健康需求、就医选择的变化，对乡镇卫生院功能定位提出了新的要求。《意见》提出根据乡镇辖区服务人口、距离县城远近等因素，分类建设。一类卫生院（中心卫生院），每县重点建设2-5所，为县城外辐射一定区域的区域医疗卫生服务中心；二类卫生院，距离县城较远的乡镇卫生院，实行基本医疗与公共卫生服务并重；三类卫生院，为距离县城较近的乡镇卫生院，主要提供常见病、多发病的门急诊服务。按照乡镇卫生院功能定位，分类设置临床和公共卫生部门，三类卫生院分别建设与功能定位相适应的业务科室，切实解决乡镇卫生院科室建设“大而全”与“全而弱”问题，集中优质资源向重点卫生院倾斜，既保证辖区居民基本医疗卫生服务可及，也避免卫生资源浪费。 

　　四、《意见》对乡镇卫生院药品配备使用管理有何新的规定？ 

　　针对乡镇卫生院实行基本药物制度以来，不同程度出现的药品短缺和配送不及时等问题，结合其功能定位，进一步提出完善基本药物制度措施，即在国家基本药物制度框架内，放宽药品使用管理政策，切实满足居民用药需求和乡镇卫生院业务开展。明确在实施现有基本药物制度政策的基础上，将一类乡镇卫生院使用非基本药物（低价、实用）的品规和采购量放宽到30%。同时配合优质资源下沉，规定上级医院医生到二、三类乡镇卫生院帮扶或多点执业，因病情需要使用的非基本药物，可不计入该卫生院统计范围。此举将大大缓解乡镇卫生院药品短缺问题。 

　　五、《意见》对推进优质资源下沉提出哪些举措？ 

　　用政策杠杆推进优质卫生资源下沉，是现阶段快速提升乡镇卫生院服务能力的有效途径，《意见》提出了以下几项措施：一是全面推进县乡医疗联合体建设。在继续探索实施“四统一、四不变、两促进”的县乡管理运行机制的基础上，将乡镇卫生院骨干培训纳入二级以上医院统筹实施，并推进县乡人才一体化管理。充分调动上下联动积极性，联合体内上级医生到下级服务，可以给予适当报酬。鼓励二级以上医院高年资主治以上医师到乡镇卫生院执业或建立工作室，开展多点执业。二是开展乡镇卫生院特色科室建设。鼓励县级公立医院领办（或托管）中心卫生院或其部分科室。乡镇卫生院开展特色专科手术和诊疗项目，与其他医疗业务收入分开核算。三是发挥新农合引导和推动作用。提出新农合支持乡镇卫生院能力提升政策，明确新农合门诊统筹基金用于乡村两级医疗卫生机构的比例不得低于80%。新农合住院统筹基金向乡镇卫生院倾斜，参合农民在乡镇卫生院住院时，缴纳规定的起付线金额后，政策范围内住院费用由新农合予以全额报销，引导参合患者向乡镇卫生院流动。四是将乡镇卫生院全部纳入分级诊疗实施范围。 

　　六、《意见》对解决乡镇卫生院提升现有人员素质和技术水平以及人力不足问题，有哪些规定要求？ 

　　目前，全省乡镇卫生院人员短缺、素质偏低是制约其发展的主要瓶颈。据统计，全省乡镇卫生院缺编率达25.2%，现有人员专科以上学历的只占49%。《意见》一方面提出通过推进全科医师“5+3”和“3+2”培养模式提高乡镇卫生院人才供给。同时，放宽全科医师执业注册范围，引导乡镇卫生院参加全科医师转岗培训人员积极参加全科医师注册和变更执业范围，实现每个乡镇卫生院至少要有2名合格的全科医生。另一方面立足现有条件，加大对乡镇卫生院卫生技术人员继续教育，提出选派人员到上级机构进修、实施网上培训计划和基层适宜技术推广等措施，全面提升乡镇卫生院服务能力。对解决人员不足问题，提出要严格落实现有人员编制，明确对现有正式工作人员达不到80%的乡镇卫生院在招聘计划上优先保障，对正式人员达不到60%的乡镇卫生院必须重点保证。改进招聘方式，提高成功率。到2017年，每个乡镇正式工作人员要达到编制数量的80%以上。同时，进一步提出通过县乡医师轮换、一体化管理和“一对一”帮带等措施，切实缓解当前乡镇卫生院人员不足问题。 

　　七、《意见》对改善乡镇卫生院执业环境有哪些要求？ 

　　为进一步深化乡镇卫生院综合改革，《意见》从四个方面对改善乡镇卫生院执业环境提出了具体要求：一是完善职称政策。在原有评定政策的基础上，增加了“适时调整辖区内各乡镇卫生院专业技术岗位结构比例，提高中高级岗位占比”等内容，目的就是提升乡镇卫生院工作岗位吸引力，稳定人员队伍。二是健全乡镇卫生院多渠道补偿机制。原有的补偿政策、经常性收支差额补助要不折不扣落实。针对乡镇卫生院基本公共卫生经费结余过大、经费使用不活等问题，提出放宽基本公共卫生补助经费支出范围，可统筹用于开展基本公共卫生服务所需的专用设备购置、人员技术培训、绩效考评以及与基本公共卫生服务相关的能力建设等支出。三是改革完善乡镇卫生院分配制度。以充分调动人员积极性为基本原则，坚持效率优先、公平公正，确定乡镇卫生院人员绩效工资分配办法。下步把握两个重点：协调落实乡镇工作补贴（依据：人社部、财政部《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》）；落实乡镇卫生院在核定的收支结余中可按规定提取职工福利基金、奖励基金政策，为乡镇卫生院从收支结余中提取职工福利基金、奖励基金提供政策依据。四是积极化解乡镇卫生院执业风险。按照“政策引导、市场化运作、商业保险公司承保”的原则，建立乡镇卫生院医疗责任保险制度，积极预防和有效化解医患纠纷，切实维护农村医疗秩序。 

　　八、《意见》对开展家庭医生签约服务有哪些激励措施？ 

　　为引导乡镇卫生院服务模式转变，推动医疗卫生工作重心下移、资源下沉，促进基层首诊、分级诊疗制度建立，《意见》一方面明确了家庭医生签约服务主体，即乡镇卫生院组织有资质的全科医生，同乡村医生组成家庭医生服务团队，采取签约服务模式，为辖区内居民提供基本医疗卫生服务。另一方面明确将门诊统筹基金的80%打包给乡村两级，用于开展签约服务，通过新农合政策性补偿引导家庭医生签约服务制度建立。 

　　九、《意见》对乡镇卫生院能力提升提出哪些激励措施？ 

　　为调动乡镇卫生院及其医务人员提升服务能力积极性，《意见》通过活动创建、奖惩措施激励乡镇卫生院提升服务能力内动力。一是开展“建设群众满意的乡镇卫生院”活动。通过自查整改、复核评估等程序，以评促建，每年创建一批“群众满意的乡镇卫生院”，营造全省乡镇卫生院“创先争优”意识。二是实行乡镇卫生院服务能力排名公示制度。全省每年表彰100个“服务能力百强乡镇卫生院”和“百名优秀乡镇卫生院院长”。对每年排名后50名的乡镇卫生院给予黄牌警告，并限期整改。对连续两年排名后30名的乡镇卫生院院长按干部管理权限予以调整。 

　　十、《意见》提出的各项政策措施如何才能得到有效落实？  

　　为确保各项政策措施落实到位，《意见》对各地各部门贯彻落实提出了明确的工作要求：一是加强组织领导。县级人民政府是加强乡镇卫生院能力建设的主体，负责整体规划和建设。二是制定实施方案。各市县、各有关部门要将加强乡镇卫生院服务能力建设纳入深化医药卫生体制改革任务中，并纳入政府年度医改目标责任内容逐年推进。各市、县要在2016年10月底前，制定具体实施方案。三是建立部门协调机制。乡镇卫生院服务能力建设是一项涉及面广、工作难度大的复杂系统工程，各地要在当地党委、政府的领导下，建立部门工作协调推进机制。四是严格督导评估。各级医改办和相关部门要建立定期检查督导机制，对推进有力、成效明显的县（市、区）给予通报表扬，对组织不力、服务能力提升连续排名靠后的给予通报批评，扣减能力建设项目资金，并追究相关责任人员的责任。